作者：北京交通大學經濟管理學院張夢龍 榮朝和

??? 黨的十八大報告明確要“全面深化經濟體制改革”，并指出經濟體制改革的核心是“處理好政府和市場的關系”，強調“必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”。以上論斷，直指政府和市場關系調整這一改革的主題，為深化壟斷行業等重要領域的改革指明了方向。鐵路作為國民經濟的基礎設施和拉動經濟增長的重要力量，應當進一步加強行業屬性等經濟分析，在如何調整處理政府和市場關系上當好“探路者”，為落實政企分開、政資分開的行業改革要求，增強發展的動力與活力創造條件。

　　鐵路領域處理好政府和市場關系，應當首先進一步明確鐵路的性質。在建立社會主義市場經濟的改革探索中，任何一個行業的基本屬性都應首先予以明確定位。行業的基本屬性主要由所提供的物品屬性決定，按競爭性和排他性的標準衡量，實際上就是以上述行業提供的產品或服務是應當劃分為公共物品還是私人物品，或者說是以公共物品屬性為主還是私人物品屬性為主的產品屬性定位的問題。我們不能籠統地講在一個經濟體中應當如何處理政府和市場的關系，而是應當根據不同領域、不同行業具體的技術經濟特征，來確定政府和市場雙方的行為，發揮好市場和政府各自的作用。迄今為止，對鐵路運輸業在市場經濟中的定位，是屬于公益性行業還是需按市場化經營，我國其實并未明確給定。鐵路市場化改革的總體方向是正確的，鐵路改革也已經取得了一定進展，但是，鑒于鐵路是一個比較復雜的系統，改革要繼續深化仍面臨諸多難題，其中最關鍵的問題恐怕是：行業多重屬性的定位比較模糊，進而導致政府和市場發揮作用的界限不夠清晰，成為我國鐵路政企難以分開、改革長期處于“膠著”狀態的深層原因。

　　鐵路領域處理好政府和市場的關系，必須對行業屬性進行合理分解。鐵路作為基礎設施和大眾化的交通工具，既具有較強的私人性、商業性、效益性等私人物品的一般特性，同時其若干領域和環節又具有一定的公共性、公益性、公平性等公共物品、準公共物品的常見特性。鑒于行業的多重屬性和網絡型基礎產業生產組織上的復雜性，鐵路領域政府和市場關系的調整處理存在區別于一般工商業和競爭性行業的特點。目前還沒有哪一個國家真正做到將鐵路完全推向市場的事實表明，作為兼具私人物品屬性和公共物品屬性的特殊行業，鐵路其實不可能完全市場化，或者說不可能完全走向市場，必然存在一個政府供給和市場供給的合理的市場邊界。在國家對鐵路基本屬性未給以明確定位和對相應屬性進行區分的情況下，鐵路在面對市場時，很難自行制定公益性與商業性的區分標準，公益性運輸的責權關系和補貼機制也難以確定。一直以來，實際上是由鐵道部和各鐵路局在同時承擔著行業公益性和商業性的雙重職責，兼顧著實現企業經濟效益和社會效益的雙重任務。可見，公益性鐵路與以盈利性為目的的商業性鐵路，以及公益性運輸和以盈利性為目的的商業性運輸的明確區分和分離即“公商分離”，按物品屬性對行業進行分類管理和投資、建設、運營，是鐵路今后改革的重要方向。

　　鐵路領域處理好政府和市場的關系，需關注物品屬性對改革先行步驟的影響。鐵路改革應當選取哪些環節率先突破？“政企分開”無疑是一個重要方面，但政企分開其實也是一個目標要求，準備條件還需回到改革的原點，對行業以及行業內部各業務環節的物品屬性作出具體分析，按照行業屬性分解即“公商分離”的要求設計改革方案，其中受物品屬性影響的若干先行改革是值得關注的：

　　一是明確鐵路歷史債務的承擔主體。由誰來承繼和承擔大規模鐵路建設形成的巨額債務，是今后鐵路改革無法回避的現實問題。政府和市場關系處理的精髓是明確政府的角色與職能定位，鑒于鐵路是一個公共物品屬性比較突出的基礎產業，顯著的正外部性和效益溢出現象不應受到忽視，除政策法規、路網規劃、行業監管等一般職能外，對整體上公益性鐵路的公共投資是政府職能的內在要求。建立統一的鐵路產業投資基金，指定某公共機構或不直接以盈利為目的的經濟組織承繼鐵路長期形成的歷史債務，是改革過渡期的一項政府職責。

　　二是建立公益性鐵路的補償機制。公益性是公共物品及其外部性在鐵路的集中反映，涉及到某種程度的非競爭性、局部的非擁擠性、生產和消費上的不可分割性，以及普遍服務的要求等。鐵路公益性具有多樣性的特點，表現為不同地區、不同線路、不同業務環節、不同季節的差異性。在鐵路企業成為市場主體的過程中，應首先就公益性運輸的界定和補貼額度的確定、補貼方式的選擇和補貼的分擔作出明確規定。針對鐵路公益性的多種表現制定公開、透明的補償機制和補貼標準，既有利于鐵路算清成本賬，也有利于調動包括社會資本等各方面力量投資興路的積極性。

　　三是率先在商業性環節引進民間投資。無論是鐵路建設還是鐵路運營，必須著力激發各類市場主體發展新活力。只有明確哪些環節應當由政府負責，哪些環節可以真正走向市場，并著力解決調度權集中、清算內部化、統一定價等網絡型基礎產業特有的技術難題，才能確保民間資本對盈利的可預期性，促進鼓勵和引導民間投資“新36條”在鐵路的落地。鑒于鐵路引進民間投資初期和合資鐵路、民營鐵路起步后，一般規模都不可能太大，鐵路引進民間投資在商業性環節則相對比較容易。因此，鐵路應堅持商業性優先的原則，在擁擠性強、運量集中、經濟發達地區的城際鐵路和鐵路多元經營等環節，先行引進民間投資，率先走向市場。

　　（本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國綜合交通運輸體系研究”〔07JZD0012〕和國家自然科學基金項目“基于交通／物流時間價值的經濟時空關系研究”〔41171113〕的部分成果）