作者：國務院發展研究中心副主任 韓 俊

??? 解決“三農”問題，破除城鄉二元結構，現在已經到了攻堅克難階段。我們要按照黨的十八大提出的推動城鄉發展一體化的要求，貫徹落實今年中央一號文件的決策部署，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，尤其是做好“放活”這篇大文章，扎扎實實地把農村改革和制度創新推向前進。

　　依法保障農民的土地財產權

　　土地是農民謀生的主要手段，也是農民進行投資、積累財富以及實現財富代際轉移的主要載體。土地承包經營權、宅基地使用權，是法律賦予農民的財產權利。近年來，隨著城鎮化進程加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革不到位，核心是在農民土地權益保護方面仍存在制度缺失。這主要表現在：除了土地承包經營權權能不完善外，征地范圍過寬，對農民的補償偏低，失地農民的長遠生計缺乏保障；關于農民宅基地權益的法律法規不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬于國有，農村土地屬于農民集體所有，同樣一塊土地，由于所有制不同，在權利設置和利益分配上存在巨大差距，這種土地權利的二元格局導致集體和農民難以分享土地長期增值收益。在現行征地制度下，土地收益分配明顯向城市和非農部門傾斜。

　　依法保障農民的土地財產權，需要抓緊做好農村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍開展農村承包土地和宅基地確權登記，在確權的基礎上，為農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，真正給農民吃下長效“定心丸”。二是盡快修改土地管理法，落實黨的十七屆三中全會關于“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“完善土地承包經營權權能”等各項政策。明確農戶土地承包經營權“長久不變”的期限，并賦予農民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權利。開展土地承包經營權抵押試點，建立風險防范機制。三是加快征地制度改革，實行對失地農民土地財產權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民采取集體留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

　　創新農業生產經營體制

　　以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石。在穩定農村基本經營制度的基礎上，把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來，形成有活力的農業生產經營體制，是走中國特色農業現代化道路必須解決好的一個根本問題。黨的十八大報告提出，培育新型經營主體，構建新型農業經營體系。這兩個“新”，是對做好農業農村工作提出的新要求。創新農業生產經營體制，必須堅持把“以農民為主體，為農民服務”作為基本方向，穩定而不折騰，完善而不跑偏。

　　那么，創新農業經營體制要抓什么呢？一是扶持一家一戶的農民發展專業化、規模化、集約化生產。隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力持續向外轉移，土地不斷向種田能手集中，土地經營規模逐步擴大，這是我國農業現代化的必然趨勢。應扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場等新型經營主體，發展適度土地規模經營。在我國人多地少的特殊國情下，應充分認識土地承包經營權流轉的長期性，不能把土地流轉的多少、流轉的快慢、經營規模的大小作為衡量農村工作成績的標準。必須堅持“依法、自愿、有償”的原則，充分尊重農民的意愿和主體地位，防止用行政手段推動土地規模經營，損害農民的土地承包權益。從我國人多地少、小規模經營的實際出發，改造傳統農業的現實途徑是大力提高家庭經營的專業化、集約化水平。應加大先進農業科技和生產手段的推廣應用，扶持發展專業大戶、專業村、專業鄉。二是大力發展農民的專業合作和股份合作。面對千變萬化的市場，分散的農民沒有議價能力，處于弱勢地位。這就需要把依法規范和加快發展新型農民合作組織作為創新農業生產經營體制的戰略舉措，切實按照“服務農民、進退自由、權利平等、管理民主”的要求，培育一大批運作規范、對農民帶動示范作用強的合作社，以充分發揮其在組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用。三是發展多元化的社會服務體系。各種農業社會化服務組織、龍頭企業、聯結農戶的農業產業化經營組織、農村經紀人等，是新的農業經營主體和統一服務主體，應充分發揮其在為農服務、引領農民進入市場方面的重要作用。