作者：國家行政學(xué)院公共管理教研部副主任、教授 馬慶鈺

編者按：本次改革從職能調(diào)整的一系列措施中所顯現(xiàn)的弱化干預(yù)和集權(quán)，強化職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，為社會各方面的自主參與讓渡空間的趨勢特征，仍然帶有導(dǎo)向性和階段性。

??? 我國政府從1982年至今，每五年都要基于環(huán)境變化、理念調(diào)整、能力積累，進行一輪機構(gòu)改革。到2013年這一次，已經(jīng)是第七次。無論改革動作大小和內(nèi)容多少，說到底都是努力推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)變化的需要，適應(yīng)廣大人民群眾對精神與物質(zhì)生活追求的需要。如果上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的脫節(jié)太大，管理就會失效，矛盾就會增多，社會就會失衡。一次又一次的調(diào)整和改革，就是力求讓行政權(quán)力體制、形態(tài)能夠與經(jīng)濟社會從不夠兼容走向更為兼容。這是政府管理改革的本質(zhì)所在。

　　這次國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變更具有時代特征和政府轉(zhuǎn)型意義。改革的內(nèi)容主要有兩個，一個是趨向于大部門制的機構(gòu)整合，一個是國務(wù)院機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。人們往往對機構(gòu)整合，比如交通部與鐵道部整合、衛(wèi)生部與計生委整合、組建國家新聞出版廣電總局、組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，以及重新組建國家海洋局和國家能源局等，給予更多關(guān)注，具有更濃厚興趣。但比較起來，如果說機構(gòu)調(diào)整是上次的延續(xù)與擴展的話，那么職能轉(zhuǎn)變則比以往做法更具有突破性。雖然自1988年以來的歷次改革都強調(diào)要把轉(zhuǎn)變政府職能作為核心，但還是這一次的相關(guān)內(nèi)容更實在，要求更全面，舉措更具有操作性。第一是通過減少審批、減少許可、簡化登記、減少收費等管理行為，大幅度向企業(yè)讓渡自主空間；第二是通過改革社會組織登記制度、減少對社會組織的雙重管理、促使權(quán)力與社會組織脫鉤等措施，大幅度向社會讓渡自主空間；第三是通過下放投資審批權(quán)限、下放項目審批權(quán)限、下放轉(zhuǎn)移支付支配權(quán)限等，向地方政府讓渡自主空間。除此之外還在改善宏觀管理、改進社會管理和加強依法行政方面有新的內(nèi)容。這些改革舉措不僅與我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求相吻合，而且從全球視角看，在一定程度上還體現(xiàn)出當代公共管理的一些趨勢特征，這是本次改革的一個重大亮點。

　　公共管理從上世紀80年代開始，成為多數(shù)國家政府的新追求。在此之前，從“羅斯福新政”開始的政府干預(yù)模式，曾經(jīng)以責任政府的名義，發(fā)揮了彌補市場不足、促進社會公平的巨大歷史作用。但由于行政管理和公共權(quán)力的天然弱點，而最終陷入從干預(yù)變成控制、從有為變成全能的窠臼之中。這種模式不可避免積累了財政危機、管理危機和信任危機，孕育并形成了1980年前后從英國和美國開始，進而波及了幾乎所有國家的行政改革浪潮。改革的基本趨勢是促使政府管理從集中走向分散，從一元走向多元，從壟斷走向參與。一言以蔽之就是從傳統(tǒng)行政走向公共管理。

　　與傳統(tǒng)行政管理模式的壟斷、官僚、傲慢、刻板、低效等特征相比，公共管理以其公共參與主體的廣泛性，政府與社會的合作性，民主與治理的契合性，政府與社會職責邊界的合理性，以及風險責任的共擔性，使社會迸發(fā)出更多的活力、生機、和諧和潛能。

　　公共管理的內(nèi)涵和功能效果對于政府調(diào)整理念和端正改革方向富有啟發(fā)。尤其是作為公共管理核心價值的“參與”，極為具有時代特征和公共事務(wù)管理奇效。這一點尤其值得處于社會轉(zhuǎn)型中的我國重視。諸多現(xiàn)象證明，政府管理方式必須要和社會進程及其相應(yīng)的社會心態(tài)相適應(yīng)，否則，政府投入再多的努力，也難以獲得理想的效果。參照美國經(jīng)濟學(xué)家羅斯托的“羅斯托模型”，一個國家在經(jīng)由“準備起飛階段”和“起飛階段”，進入“成熟階段”以后，社會公眾對政府的期望會逐步變化。這個階段對應(yīng)的收入水平，參考世行標準，應(yīng)該在人均GDP4000美元以上。如果說在此之前人們更多關(guān)注的是物質(zhì)追求的話，那么在此之后，人們則逐漸轉(zhuǎn)向自主意識的覺醒和公共參與的追求。對于政府來說，應(yīng)當根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展程度和社會大眾心態(tài)的變化，通過改革來賦予政府管理相應(yīng)內(nèi)涵。這是政府管理和改革中需要注意的一條規(guī)律。