以階段論的觀點來觀察，我國的城鎮化建設正處于擴張期。城鎮化滯后于工業化，這在一定程度上鉗制了我國產業結構的轉型升級，因此，縮小城鎮化與工業化之間的落差，也是當前調結構、轉方式的要求。就此而言，我國目前因城鎮化建設而導致的地方政府性債務擴張也是當前階段的一種趨勢性要求。從世界范圍看，各國在城市擴張階段均伴隨著明顯的債務凸顯期。隨著我國城鎮化與工業化之間的落差縮小到一定程度時，城鎮化進入成熟時期，地方政府性融資也就會相應地呈現下降趨勢。也就是說，地方政府性融資是有階段性的，并非長期趨勢。因此，在城鎮化建設的大背景下，我國當前地方政府性融資擴大也有其階段的合理性。當前迫切需要做的不是一味詬病地方政府性融資行為本身，而是分析判斷其可承受的風險邊界，以風險意識防范地方政府性融資的過度行為。

　　地方政府性債務并不等于“地方政府債務”

　　按照近年來財政部、人民銀行、銀監會等相關部門明確的口徑，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設形成的債務。其中，以政府名義發債、拖欠、回購形成的債務為政府債務；而其他部分屬于政府負有連帶責任的債務，叫做政府的或有債務。

　　從地方政府性債務的內涵看，其法律上的負債主體絕非僅指地方政府，包括其所屬機構。正如美國“聯邦政府債務”和“聯邦政府機構債務”有差別一樣，我國地方政府債務和地方政府相關機構債務也是不一樣的。事實上，我國目前的地方政府性債務規模中包含的“地方政府債務”比例并不高。我國的《預算法》第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。這就從立法角度限制了地方政府債務的產生，除了國際機構和外國政府貸款的轉貸、國債轉貸和中央代地方政府發債等直接構成地方政府債務之外，還有工程款拖欠、工程代建（BT）等途徑形成的地方政府債務。而政府負有連帶責任的債務形成途徑卻要廣泛得多。盡管我國的《擔保法》第8條規定“國家機關不得為保證人”，但這只是限制了顯性擔保債務的產生。地方政府成立的投融資機構，通過BOT等手段引入民間資金用于市政建設和公共事業，由此形成的債務都屬于政府負有連帶責任的債務，屬于隱性擔保債務，這一部分構成了地方政府性債務的主體。

　　可見，地方政府性債務實際上是由兩部分組成的：地方政府債務和隱性擔保債務。前者是無條件的，后者是有條件，即可能是也可能不是政府債務。這樣一來，衡量地方政府性債務風險與地方政府債務風險的依據顯然就是不同的，不能一概而論。這兩部分的償債來源在法律上亦具有不同的性質。地方政府債務的償債來源只能是稅收和可變現的國有資源；而隱性擔保債務的償債來源首先是隱性擔保對象的資產，只有在資不抵債的條件下，才需要用稅收去償債。這就是說，對地方政府而言，償債責任前者是無條件的，而后者是有條件的。

　　分清楚不同性質的地方政府性債務，不僅對債務人的風險控制具有重要意義，而且也有利于揭示債權人面臨的風險性質及其大小，從而約束債權人。把地方政府的隱性擔保債務視為政府債務，實際上是縮小了債權人的風險，從而不利于約束債權人的行為。由此可見，對地方政府性債務眉毛胡子一把抓，不僅不是在警示風險，反而是在幫倒忙，是在制造新的風險：道德風險，即，使法定債權人和債務人漠視風險，進而助長地方政府性債務的擴張。

　　原標題 [正確認識地方政府性債務]