作者：南開大學經濟學院　李冬妍

　　公共預算制度是運用有限的財政資源滿足公共需求的制度安排，它明確反映出政府計劃做什么、正在做什么、已經做了什么，并詳細界定了政府的職責與活動范圍，劃定了公共領域與私人領域的邊界。可以說，公共預算不僅是分配公共資源、控制政府、實現公共治理的核心工具，更是民主政治的制度載體。

　　《預算法》是預算制度體系的最高權威

　　民主與法治是公共預算的基本靈魂

　　公共預算通過列出政府收支來描述政府行為，預算把想要完成的任務目標與達成這些任務所必須的資源聯系起來。雖然制定公共預算的多數活動都是技術性的，但是公共預算在本質上是政治性的——預算決定著政府的范圍、資源的配置、財富的分配以及政府對于公眾的責任。當然，政府運用預算工具來參與資源配置，對收入分配、消費、儲蓄、就業、物價水平等有根本性影響，因而，預算的經濟屬性同樣不容忽視，但預算發展史的本質是一部預算立法史。

　　從現代預算制度的發展歷程來看，公共預算是在西方國家新興資產階級限制王權濫用財權的斗爭中誕生的，其實質是以“法治”代替“人治”，以“公權”代替“私權”，從而定義為公共預算。從大多數現代國家的情況來看，政府行政部門承擔預算編制和執行的角色，立法部門則承擔預算審批和監督的職能，只有事前確定好，并經過立法機構的批準，預算才具有法律效力。預算權力在兩大部門間的分配與博弈伴隨預算運作的始終。立法機關代表公民，行政首長代表政府，通過預算這一中介，使公民獲得了解政府活動、參與公共事務的工具以及對政府說話的權力。

　　預算法治化，一方面應體現為預算法律制度體系的科學性與完備性；另一方面應體現為制度的嚴肅性，即所有預算活動有法可依、依法理財、執法必嚴。政府收支活動受到預算制度的嚴格約束，財政每一筆收支、每一項決定都不能脫離法律、制度和公眾的監督與問責。預算過程參與者眾多，角色不一，目的與作用迥異，不同階段各具特點。以法治為先決條件才能保證制度的良好運行。

　　預算民主化，要求公共財政活動具有廣泛的民意基礎，最大程度上保障公眾的財產權、知情權、參與權、決策權、監督權，把公民參與和監督作為預算的必要環節。預算過程既應包括公民通過權力機關、審計機關等間接式的參與和監督，也應包括直接的公民參與和監督。

　　我國以往的預算改革主要集中于預算方法、資金管理等改進預算配置效率或完善預算管理技術的方面，并且預算相關法律法規級次很低，降低了預算制度的嚴肅性與約束能力，不利于政府職能的發揮，更制約了政府對公共需求的直接響應，甚至某種程度上成為“土地財政”、“腐敗”等經濟社會問題存活的土壤。公共預算制度的法治化與民主化建設，必須打破部門利益之爭、推動頂層設計，實現體制創新和機制創新。