推動“政府預算”向“公共預算”轉型

　　理論上看，公共預算通常具有四個維度：第一，它是法定經濟和社會需求之間分配稀缺性公共資源的政策工具；第二，它是一項行政與管理的工具，確定了提供滿足公共需要的公共產品與服務的方式和途徑，建立了評估活動效率、效果的標準；第三，它是指導國家與地區的經濟增長、收入再分配、促進就業、抑制通貨膨脹的工具；第四，它是一項財務管理工具，確保政府部門對授權項目的收支負責，向公眾提供可用于問責的工具。即，總額控制、配置效率、運作效率和財政問責是公共預算的四個基本目標。

　　現代公共預算管理制度應具有完整性、公開透明性、事前確定、由權力機關批準授權、嚴格執行、公共問責等基本特征。國外的研究中，公共預算（public budget）基本等同于政府預算（government budget），偶爾涉及到非政府組織類公共部門預算。但置于中國轉軌經濟的特定背景下，政府預算與公共預算是有質的區別的。

　　在計劃經濟時期，預算是國家運用指令性計劃配置資源的從屬性工具，是經濟計劃的轉換文本；1978年，我國拉開改革開放大幕，到1994年，分稅制財政體制基本確立，《中華人民共和國預算法》獲得通過，此間，預算改革的焦點主要集中于中央與地方政府間財政收入分配關系的確立與管理上；到1998年，正式提出建立公共財政框架，與之相呼應，1999年實行部門預算改革，之后的單一賬戶國庫集中收付改革、非稅收入收繳改革、政府收支分類改革等取得了極有成效的進展，預算成長為具有資源配置和宏觀調控功能的獨立政策工具。但這些預算改革主要以加強政府內部行政控制為目標，尚未上升到法律高度，難以滿足“公共預算”的應有之義：“政府預算”傾向于面向政府內部，支持政府行為；“公共預算”則是面向公民的，直接支持公民的行為與福利。

　　以計劃經濟時期的預算作為改革的起點，使得我們的行政預算與立法預算的觀念相對淡薄。雖然預算每年要經過人大的審議批準，但還談不上預算權力在兩大部門間的分配與博弈，也難以體現出公民對預算的真實參與。立法機構的預算作用應在于代表社會公眾對政府行政活動進行參與、制衡、監督、檢查和問責。

　　現今，我國公共財政建設進入成熟期，預算制度框架已具備了良好的運行基礎，很多地方政府已開展了積極的公共預算制度實踐，社會公眾對財政預算問題的關注度也不斷提高，推動政府預算向公共預算轉型的時機已經成熟。

　　如何把法治化、民主化落實到公共預算制度建設的過程中

　　可以《預算法》的修訂為突破口，因為《預算法》是預算制度體系的最高權威。1994年，我國市場經濟改革剛剛起步、公共財政目標尚不清晰，這一歷史背景下出臺《中華人民共和國預算法》，難免有其局限性；2004年全國人大正式啟動《預算法》修訂工作；到2011年12月和2012年6月，《預算法》修正案草案審議稿兩次提交全國人大常委會審議，引起社會高度關注。

　　《預算法》的修訂，需要調整法律層面與行政操作層面的脫節。此外，立法工作應具有嚴肅性、科學性和前瞻性，要能滿足未來很長一段時間的制度需求。尤其是，預算制度改革與財政體制改革密切相關。財權與事權的科學劃分有利于消除地方政府公共品供給融資的困境、降低各級政府與部門的道德風險，是消除預算改革障礙、實現預算公開的必然要求。目前，分稅制財政體制的調整已箭在弦上，《預算法》作為規范政府預算活動及由此而產生的預算關系的法律規范的總稱，其修訂工作必需結合分稅制財政體制改革協調進行，最終以制度來體現改革成果、貫徹改革方案、指導未來工作。

　　具體來說，根據法治化、民主化原則，首先，《預算法》應與時俱進修訂立法宗旨，體現權力制衡機制，完善預算權力結構。合理配置立法機構與行政機構之間、公民與政府之間、各級政府之間、政府內部各部門之間的預算權。將預算編制權、審查權、批準權、否決權、調整權、執行權、決算權和監督權等一系列權力落實到相關預算主體上，并為各預算主體行使權利提供必要的保障措施。

　　其次，在預算主體權責明確的基礎上，引入預算績效管理，建立績效評價體系，這不僅可以提升公共資源的配置效率，而且便于落實問責制度。

　　再次，從法律層面上落實預算過程與預算內容的完整性和公開透明性，這是預算審批、預算監督權得以實現的基本條件。

　　最后，明確“公共預算”在《預算法》中的地位?，F行《預算法》中，關于“政府公共預算”這一稱呼，在未確立公共財政目標之前，作為特定歷史背景下的習慣性的延續，專門用以描述政府經常性收支，是可以理解的。但隨著公共財政建設向成熟期邁進，從全口徑預算管理角度看，無論是稅收收入、資本資產性收入抑或是其它政府受托管理的資金，都屬于公共預算內容范疇，原有稱呼不利于科學劃分復式預算層次。