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　【部分地方現逆城市化現象:市民要求換為農民戶籍】

【新聞背景】

備受關注的全國城鎮化工作會議召開在即，土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農民工進入城市，但現行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮化的核心難以做實。

記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來”，一些地方的戶籍改革試點中，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城市化”現象。

【問題】

１、門檻高　農民工身份難轉變

作為戶籍制度改革的過渡性政策，居住證制度已在多地探索實行。據全國城鎮發展改革試點經驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶相掛鉤。然而，居住證已經成為了農民工落戶新限制。“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。而戶籍制度正是城鎮化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。

去年2月，國務院發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤，繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。

2、負擔重　地方財政力不能支

戶籍制度改革最終要實現城鄉公共服務的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實際操作中，很多城市不愿意放開戶籍還有現實的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔農民工市民化的高成本。

3、脫鉤難“逆城市化”現象顯露

因為農民市民化和土地財產權利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現了不少“逆城市化”的現象。一些農民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農村戶籍，以分得田地，享受城鎮化帶來的紅利。

前幾年，一些地方在城鎮化的推進過程中實行“宅基地換房、土地換社保”的政策，實際上還是打著土地的主意。比如重慶曾經提出農民進城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養老保險、醫療保險、子女讀書、就業、住房)的政策，一度引起了很大爭議。

【專家分析】

?1、有專家指出，一些地方戶籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶籍變了，但并沒有改變他們生產和生活居住條件，這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，依附在戶籍上的社保、醫療、教育、養老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的，戶籍放開之后，更重要的是解決農民進城的問題，真正實現人的城鎮化。

?2、全國人大財經委副主任委員、經濟學家辜勝阻認為：農民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。

?國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會出現人口倒掛情況。因此，戶籍制度改革應分期分批實施，重點解決長期舉家遷徙，在城鎮就業多年有穩定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業和居住地落戶。與此同時，對于沒有解決戶籍的居民，應先通過縮小公共服務差距解決農民工市民化問題。在我看來，像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發達國家了。對于中國的一個城市，要解決戶籍，同時要解決含在戶籍上的公共福利，意味著政府的支出一定會向這方面傾斜，會使原來的居民福利受到很大的影響。

?有專家認為，深化城鎮化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業和個人之間構建多元化的成本分擔機制。比如應該建立“人錢”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來人口。

?3、中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，農民的宅基地與承包地其實一直在承擔著農民的社會保障職能，所以目前的城鎮化還是不要急于去沒收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業了，農村回不去了，宅基地與承包地沒有了，可能會引發大問題。

?專家認為，農民應該帶著土地權利進城，轉為市民后也保留其原有的土地權利，或采取市場化的退出機制。即使“土地換社保”具有合理性，其前提也必須是農民能夠獲得和城里人同等的社會保障。

?中國(海南)改革發展研究院院長遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會保障功能，尤其是在農村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農民工以放棄土地權利為代價來獲得城市基本公共服務；另一方面要切實保障農民的土地收益權。在符合城鄉土地規劃的前提下，建立完善的農村土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

?國務院發展研究中心課題組的分析稱，城鎮化進程中，要保護好農民土地權益關鍵在于建立被征地農民社會保障制度，鼓勵農民帶著土地權利進城做市民，保障農民的宅基地用益物權，明確農民對農村整理節約出的建設用地享有收益權，確立以土地市場價值為土地補償標準的計量依據等。

　　（摘編自經濟參考報 詳細》》）