作者：陸子修 吳镕 史嘯虎等

黨的十七屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)以來，我國一些地方進(jìn)行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革嘗試。今年初，我們在安徽省搞了十縣百村千戶土地制度改革調(diào)研課題，并邀約省內(nèi)外專家、學(xué)者分別到安徽、江蘇、河南和廣東等省部分市縣鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，解剖典型，目前調(diào)查數(shù)據(jù)正在匯總中。從現(xiàn)有調(diào)查情況看，我們感到，自35年前鳳陽小崗村推行大包干改革以來，農(nóng)村確實(shí)發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)有了長足發(fā)展。但由于農(nóng)村集體土地所有制產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明，政府征地和工商資本下鄉(xiāng)圈地獲利巨大，而農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到保障。因此，中央提出對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)并推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的政策是非常正確的。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)行法律規(guī)范不一，在國家層面對政府與農(nóng)村土地市場之間的關(guān)系缺乏統(tǒng)籌研究和綜合設(shè)計(jì)，國家相關(guān)部門對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識和應(yīng)對政策不一致，造成上下認(rèn)識不一，致使這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革出現(xiàn)了不少問題，如不引起重視，盡快加以解決，將嚴(yán)重影響我國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

我國《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

我國《土地管理法》規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，農(nóng)村土地使用權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。《土地管理法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期限為三十年”、“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”《物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”、“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民的土地使用權(quán)利是一種排他性的用益物權(quán)，也就是說是一種事實(shí)上的物權(quán)，而不是簡單的合同權(quán)利。顯然，《物權(quán)法》為農(nóng)民的土地權(quán)利提供了更高的保護(hù)，《土地管理法》對于農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)與《物權(quán)法》不一致，而《物權(quán)法》為上位法，《土地管理法》應(yīng)修訂并與《物權(quán)法》相銜接以保持一致。

農(nóng)村集體土地類型較多，一般則可分為耕地（養(yǎng)殖水面）、山林、四荒地、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地（主要指農(nóng)牧漁場用地以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利和永久性曬場等常年性工程設(shè)施用地等）、非農(nóng)建設(shè)用地（主要指鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地以及工商業(yè)開發(fā)用地）和宅基地等六大類。每種類型的集體土地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員即農(nóng)戶在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上并不都是一樣的。耕地（養(yǎng)殖水面）、山林類土地資源基本上被農(nóng)戶按年限承包，在承包期限內(nèi)具有明顯的獨(dú)占性和排他性。農(nóng)業(yè)建設(shè)用地中有由于所處自然條件和地理環(huán)境不同，其產(chǎn)權(quán)可能只會(huì)讓某些成員農(nóng)戶受益，這類土地在不同成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是不一樣的。宅基地由于與居住其上農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)緊密相連，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)更具獨(dú)占性和排他性。非農(nóng)建設(shè)用地也即農(nóng)村經(jīng)營性土地，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系在所有成員中最呈均等化。

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)還有一個(gè)模糊地帶，這就是在城鎮(zhèn)化過程中，縣改市、村改居后，原本屬于農(nóng)民集體所有的土地性質(zhì)不明確、模糊了。按照《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，城市的土地屬于國有，那么縣改市、村改居后，原來屬于農(nóng)民集體所有的土地屬于國有還是仍屬于集體所有呢？現(xiàn)實(shí)中，有的縣改市后，原來農(nóng)村的土地還屬于農(nóng)民集體所有。這也是許多城市城中村的來由之一。有的改了后，都變成城市土地了。我們覺得，需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)時(shí)限以避免再模糊，似可以明確，2010年12月31日之前縣改市、村改居的，土地歸屬城市體制；2010年12月31日之后縣改市、村改居的，土地仍然是農(nóng)民集體所有。

我國實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制以來，農(nóng)村實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了三種情況，一是大部分農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)了雙層經(jīng)營；二是中西部有的農(nóng)村恢復(fù)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，統(tǒng)一經(jīng)營這一層缺失；三是有的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、江浙等地農(nóng)村出現(xiàn)了“地權(quán)”變“股權(quán)”、土地股份合作等新的經(jīng)營形態(tài)探索，但在國家法律和政策層面沒有得到認(rèn)可。