三、政策建議

我們建議推進的農村集體土地產權制度改革，是繼上世紀推進農村集體土地家庭承包經營第一步改革后的又一次重大改革，是意識形態和集團利益的又一次博弈，它將喚起農村改革新階段的新動力，變農村沉睡的土地資源為現實的資產和資本，釋放出市場價值數以百萬億元計的巨大財富，并有助于進一步完善充滿活力的中國特色社會主義市場經濟體制，促進城鄉一體化和國民經濟與社會長期可持續發展。為此，特提出以下幾點建議：

1．在憲法和物權法框架內進一步明確農民按份共有的土地產權。現行集體所有制是一種共同共有產權制度，也是一種產權所有人不明確、權能也不完整的產權關系。建議依據現行《憲法》和《物權法》，貫徹按份共有產權原則，組建不同類型合作社，明確農民對集體土地按照其份額享有所有權，使農民擁有完整的土地占有權、使用權、經營權、收益權和處置權等各項權能，以消除現行集體共同共有制度下集體土地產權不明確不完整的弊端。將本來就由農戶通過長久不變的承包制去行使占有、使用和收益權益的集體土地所有權確權到農戶身上是符合法理的，并不會從整體上改變農村土地實行集體所有制的性質。那種擔心將承包土地所有權確權給集體經濟組織成員農戶的做法是搞私有化的想法是多余的，也是不必要的。

2．以合作社和部分社會組織為載體行使農民集體土地所有權。將村民小組或村民委員會甚至鄉鎮一級的農民集體當作農民集體土地所有權主體，其實是人民公社“三級所有，隊為基礎”計劃經濟體制的殘留，早已不符合市場經濟發展的需要。我國憲法早已規定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。今年中央一號文件說的更好，“農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。”建議明確農村集體土地所有權主體是合作社，而不是農村自治組織，更不是行政組織。因此應由各村按權屬組建的土地合作社行使所有權。部分社會組織如農村學校等，也可成為農村集體土地所有權載體。作為集體經濟組織的成員，農戶家庭是集體經濟的一個最小家庭經營單位。組建合作社，應以家庭經營的農戶為單位確立農村集體土地所有權的股權。

3．探索建立農民土地產權市場交易制度。讓部分有意愿有條件遷居城鎮的農民將其土地產權在農村土地產權市場上交易出售，變現為資本，合作社內其它農民對這部分產權有優先購買權。堅持“依法、自愿、有償”的原則，政府制定配套政策法規，建立農村土地產權交易市場，培育新型農業經營主體和服務主體，加快推進農業向規模化和現代化發展。

4．真正按照“同地、同權、同價”原則，積極培育農村集體建設用地市場。目前，各地普遍發生農村集體建設用地自發進入市場現象，但政府對農村集體建設用地市場交易沒有統一、規范的政策法規。建議加快建立城鄉統一的建設用地市場，積極推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下入市交易，與國有建設用地享有平等權益。應盡快出臺政策法規，早日解決“小產權房”等問題，既可增加農村集體經濟和農民收入，又可搞活房地產市場，平抑城市居高不下的房價。

5．加強對農民宅基地產權的保護，積極培育農村房地產市場。建議根據農村集體土地產權制度改革需要以及適應城鄉一體化發展的大趨勢，依法保障農戶宅基地及其房屋的產權，逐步放開搞活農村房地產市場，實現城鄉居民在房屋占有和交易上享有平等權利。

6．強化對農村合作經濟組織的財政和金融支持。建議國家組建合作社發展銀行，以對農村產權制度改革中即將大發展的各類合作經濟組織提供政策性信貸、擔保和貼息等金融支持。政府頒行相關政策促進農村信貸合作社發展，并從其財政預算內劃出部分資金作為專門為農民信貸合作社貸款項目提供低息甚至無息貸款的配套資金，以支持農民信貸合作社的發展。

7．改革現行的征地制度，政府逐步退出土地市場。在農村集體土地產權制度改革同時，建議中央政府頒行這樣一種政策，即除非滿足《土地管理法》第54條規定的四種符合公益要件征用集體土地，政府一律不準征地。所有工商業用地均由農村土地產權主體合作社與土地利用者按照市場經濟原則進行交易。政府根據土地規劃及相關法律對土地市場進行監督和管理，還可根據經營性和非經營性、商業性和公益性、工業性和農業性等不同類型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對土地市場交易行為征稅，保障國家利益。對涉及農戶或家庭農場為擴大農業種植和經營規模的土地交易則予以減免稅收并向購買方提供低息或貼息貸款等方式加以鼓勵。

四、組織落實

建議在國務院設立農村集體產權制度改革領導小組，由國務院分管領導或主要領導任組長，發改委、國土資源部、農業部等部門作為成員單位，下設精干的辦公室，具體負責改革的頂層設計、統籌規劃和協調指導，發揮中央、國務院領導全面改革的參謀助手作用。在具體步驟上可通過地區性改革試點突破；以宅基地及其附屬物產權單項改革率先突破；總結蘇州、廣州等地農村土地改革產權置換經驗，上升為可行的改革指導方案實行突破。

（注：作者陸子修先生系安徽省人大原副主任、中國農村勞研會副會長、安徽省城鄉勞研會會長；吳镕先生系江蘇省委原農工部部長、省政協秘書長；史嘯虎先生系廣州市社會科學院經濟學研究員、安徽大學兼職教授）