中國“三農”問題的癥結主要是農村土地制度問題。因此，農村集體土地產權制度改革應該是整個農村集體產權制度改革的重中之重。

　　由于農村現有的集體土地類型較多，用途各異，與農戶的產權關系也親疏不同，稍有不慎，指導政策上就會出現失誤。比如，現有農村集體土地按照大類區分，一般則可被分為耕地（含養殖水面）、山林（含草場）、四荒地、農業建設用地（主要指農牧漁場用地以及已修建或規劃中擬修建的農村道路、農田水利和永久性曬場等常年性工程設施用地等）、非農建設用地（主要指已建設或規劃中擬建設的鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地以及工商業開發用地）和宅基地等六大類。值得注意的是，每種類型集體土地與集體經濟組織的成員，即農戶在產權關系上其實都是不一樣的。

　　在這六大類集體土地中，耕地（含養殖水面）、山林（含草場）類土地資源基本上已被該集體經濟組織成員農戶按照不同承包合同年限所承包。這類土地產權與承包農戶關系極為密切，在承包期限內具有明顯的獨占性和排他性。其次，農業建設用地中有相當一部分是直接為農業生產服務的土地，如某些鄉村水利設施、田間道路和公用曬場等。由于這類土地所處的自然條件和地理環境不同，此類土地資產的受益人也不同，即是說，即便在同一個村集體經濟組織內部，這類土地產權可能只會讓某些成員農戶受益，而與其他某些成員農戶幾乎不產生產權受益關系。因此，這類土地在同一集體經濟組織的不同成員之間的產權關系也是不一樣的。

　　宅基地的產權關系就更為特殊。由于宅基地早已與居住其上農戶的居住權和宅基地上的房屋財產權緊密結合起來，甚至有不少還具有某些家族遺產傳承性質，其產權關系在集體經濟組織內部顯然更具獨占性和排他性。而非農建設用地也叫農村經營性土地，在同一集體經濟組織內部，其土地產權關系在集體所有成員中則最呈均等化。

　　我們覺得，在進行農村集體土地產權制度改革時，對不同類型集體土地的產權關系進行細化分析非常重要。因為每種類型集體土地的產權對于同一集體經濟組織內的不同成員農戶，其重要性是有很大區別的。為了防止改革中造成產權關系新的不明，我們應該根據不同的土地類型分類進行農村集體土地產權制度改革。

　　產權是財產所有權關系的法律表現形式，而財產所有權就是指所有權人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。根據這一原則，如果某類集體土地已被該集體經濟組織內的某些成員農戶在一定期限內所占有、使用并因此而收益的話，那么在法理層面就表示這些集體經濟組織成員農戶在一定期限內就擁有了該土地資產的所有權。比如，《物權法》94條規定，所謂不動產（土地是最大的不動產）的按份共有，就是指“按份共有人對共有的財產按照其份額享有所有權?！边@也從現有法律層面認可了：如果我們真正按照按份共有原則進行集體土地產權制度改革，那么我們就應該認可作為集體土地產權按份共有人的農戶，對產權改革中確認給自己的那部分土地的產權份額“享有所有權。”

　　我們現在的《土地承包法》規定是耕地承包期限三十年，草地和山林三十至七十年不等，同時中央政府也一再宣稱農村土地承包關系長久不變，很多地方政府還出臺了承諾農民土地承包關系長久不變的政策法規。這表明，現行土地資產如此長久的承包期限沒有也不會對該土地資產所有權歸屬承包農戶構成法理上的障礙。

　　作為集體經濟組織的成員，農戶本來是集體經濟的一個最小經營單位，將某些類型的本來就由農戶通過長久不變的承包制去行使占有、使用和收益權益的集體土地所有權確權到農戶身上是符合法理的，并不會從整體上改變農村土地實行集體所有制的性質。那種擔心將承包土地所有權確權給集體經濟組織成員農戶的做法是顛覆集體所有制的想法是多余的，也是不必要的。

　　其實，我國在工商業領域對國有資產進行所有制改革也正是從產權制度改革才開始逐步走向建立現代產權制度的。上世紀九十年代中期，中央政府頒行了《公司法》，開始推行企業所有權，也即產權制度的改革。黨的十六屆三中全會推行的國企產權制度改革最終使得我國企業產權制度由單一全民所有制產權制度逐步演變成為現在的這種包括國有產權、私有產權以及法人產權等混合所有制產權在內的多元化產權制度體系。國有企業也從國家承擔無限責任的大面積虧損企業逐步轉變成根據其資產多寡而能夠承擔有限市場經濟責任和義務且普遍盈利的獨立企業法人。國有企業產權制度的改革還將數以萬計的國有企業以轉讓或出售國有資產及其債權債務等方式改制成民營企業，受讓對象絕大多數就是原國有企業的職工和管理人員。

　　當然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產生上億計下崗職工。這些國企職工無緣持有改制后的國企股權，結果大多成為城市失業人群和貧民。因此，我們在這次集體所有制土地產權改革時，必須牢記這一歷史教訓，絕不能重蹈國企改革的錯誤，讓任何一個農民或農戶因我們的政策失誤而無法享有完整的集體土地產權。人們會問，國有資產改制都能最后確權并將完整產權歸企業職工所有，那為何集體土地產權制度改革就不能將集體土地產權也讓集體經濟組織的承包者農戶所享有呢？

　　我們認為，集體土地產權制度改革并進行產權股份化分置時，應解放思想，總結國企改制的經驗，根據集體土地的不同類型及其所具有的不同獨占性和排他性以及根據這些土地資產歷史和現實上被集體經濟組織成員農戶所占有、使用和收益的狀況，進行分門別類而不是大呼隆的集體土地產權制度的改革。這樣的多元化土地產權制度的設計和安排不僅能更好地維護和保障農民的土地權益，而且也能更好地適應產權形式多樣化市場經濟發展的要求。

　　據此，我們擬將農村非農集體建設用地與四荒地以及規劃中可作為農牧漁場開發的農業建設用土地劃為一類（以下統稱農村經營性土地），而耕地和部分農業建設用地（即那些已建或擬建的服務于耕地、養殖水面、山林和草場的水利設施、山塘、農作道路和公共曬場等）則可作為另一類（以下統稱農村農業土地）。宅基地因其與農戶房產權利密不可分的特性而另行單獨劃為一類（以下統稱農村住宅土地）。可針對這三大類集體土地進行分門別類的產權制度改革。