新型社會救助體系建設的路徑選擇

　　以最低生活保障制度為基礎，整合和連接好醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等項目，做好新型社會救助體系的“底盤”。首先，依據目前城鄉社會救助發展的情況，重點整合和連接好醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等項目。從體系建設入手，整合和連接好這些單項社會救助項目，使各單項社會救助制度互通、互聯、互補，構成一個有機的制度體系，同時整合資源、整合職能、整合制度，構建制度完整、相互協調、功能配套的社會救助體系“底盤”（見圖1）。其次，充分發揮和利用好由民政部牽頭的社會救助部際聯席會議制度，統籌做好最低生活保障與醫療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業政策的協調發展和有效銜接。同時，重點推動地方政府建立相應的社會救助協調工作機制。再次，構建全國統一的社會救助信息平臺。圍繞最低生活保障制度、醫療救助、教育救助、就業救助和住房救助等主要項目，加強數據和信息的交流，實現跨部門信息資源的有效共享，提高救助的瞄準性，使覆蓋城鄉的社會救助制度發揮最大作用。

　　按照分類救助原則，實施“五類補助金”，在主要面對城鄉絕對貧困家庭的同時，重點解決部分相對貧困家庭的生活問題，緩解低保家庭和低保邊緣家庭之間的“懸崖效應”③。首先，大力推進貧困家庭的分類救助，進行“基礎+分類”救助目標的集成，使低保制度回歸到保障居民基本生活的初始設定目標和功能。家庭分類救助的對象則是面向低保家庭和低保邊緣家庭，將低保家庭和低保邊緣家庭劃分為不同的類別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，做到兼顧一般、突出重點、分類施保，形成“保基本、多組合”的“救助套餐”。其次，瞄準五類貧困家庭進行分類救助。社會救助瞄準是要將有限的資源有效地分配給那些最需要的人。對有殘疾、年老、重病等喪失勞動能力人員的低保家庭，要予以長期重點救助；對符合低保條件的單親家庭、學齡兒童家庭給予臨時適當救助。同時，關注低保家庭中因重病、子女就學等事件造成家庭“硬支出”過大所形成的支出型貧困。推行貧困家庭“五類補助金”制度，即貧困家庭的“未成年子女撫養補助金”、“殘疾人照顧補助金”、“老年人照顧補助金”、“大病患者家庭補助金”和“單親家庭補助金”等救助項目。

　　全面開展貧困家庭的救助服務，一方面滿足貧困家庭的差異化需求；另一方面通過救助服務與現金支持的結合提高貧困家庭救助的效果。貧困家庭救助服務是由政府主導，結合社會力量，面向貧困家庭，尤其是面向有老年人、殘疾人、兒童、失業者和重大疾病患者等特殊的貧困家庭，并依據貧困家庭及其成員的差異化需求與問題，在生活照料、醫療、康復、教育、就業等方面提供日常勞務幫助以及其他社會支持性服務。而廣義的貧困家庭救助服務，還包括政府從社會救助政策制定到具體實施中的審批發放等一系列行政管理性服務和以勞務提供的形式給予貧困家庭救助的專業服務這兩個方面，即行政管理服務和勞務服務。

　　首先，在貧困家庭救助服務的對象劃分上，借鑒分類救助的思路，可在現有最低生活保障制度基礎上，配套開展分類救助服務。在根據家庭規模和收入水平確定貧困家庭后，以家庭為單位進行分類評估，分為有老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動能力但失業的家庭以及單親家庭等，這些類型的貧困家庭是社會救助服務的重點對象。

　　其次，全面開展城鄉貧困家庭的救助服務。長期以來，我國的城鄉貧困家庭救助偏重于經濟上的救助，從國外經驗來看，社會救助服務應該提到與經濟援助同等重要的地位，因此，將經濟援助和救助服務有效連接起來是今后我國城鄉最低生活保障制度轉型的方向。④第一，構建城鄉貧困家庭的救助服務體系，推進行政管理性服務主體社工化。借鑒發達國家和臺灣、香港的經驗，在省、市兩級設立專職社工崗位，專門從事城鄉貧困家庭救助服務的管理，并負責指導基層社區中從事貧困家庭救助服務的社工人員。在基層社區，按照一定的戶數和人口比例在社區設立低保專員崗位，吸納專業的社會工作人員來應聘，從而承擔起社會救助的審核批復、需求評估和服務招標、監察等行政管理性服務工作。針對目前社區人員專業化程度較低的問題，通過集中培訓和進修等方式，同時建立社區工作者培訓和實訓基地等手段，提高其管理服務的專業化水平。第二，實施專業勞務服務主體社工化。在基層社區中，通過政府購買服務的方式，招聘和使用多種類型（長期和臨時）的專業社工人員，也可以購買專業社工組織（機構）的服務，從而建立完整的城鄉貧困家庭的救助服務體系。第三，積極推動專業社工人員介入城鄉貧困家庭的救助服務領域。專業社工直接進入貧困家庭救助領域，從事貧困家庭救助預防、貧困家庭救助對象評估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對象的服務轉介等工作，能更好地促進貧困家庭中有勞動能力的人通過自身的努力使家庭擺脫貧困，提高救助的針對性和有效性。

　　再次，強化城鄉貧困家庭的個案管理。個案管理可以通過發現個案和建立關系、預估和診斷、擬定服務計劃、連結或整合資源以執行計劃、監督和評估服務的輸送、結案等過程，能讓專業救助工作者尋找到貧困家庭救助的切入點，并排列出最迫切的需求，制定相應的援助計劃，鏈接合適的服務資源。

　　總之，通過以上建設，在今后一段時間內，形成目標明確、體系完整、層次豐富，多機制、多手段的新型社會救助體系（見圖2）。