作者：徐吉成

黨的十八屆三中全會對于反腐敗工作的論述中，筆者認(rèn)為有五點(diǎn)需要引起特別的關(guān)注：一是改革黨的紀(jì)律檢查體制；二是各級紀(jì)委加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督；三是強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主；四是全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；五是推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。這五個論述勾勒出下一步加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的初步輪廓和方向，如何落實(shí)這些目標(biāo)要求，筆者認(rèn)為需要從以下三個方面著手推進(jìn)。

改革黨的紀(jì)律檢查體制，確定推進(jìn)時間表

我國當(dāng)前的反腐敗工作，主要是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)起統(tǒng)領(lǐng)作用，同時構(gòu)建了一個由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、政府專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的龐大系統(tǒng)。然而，地方紀(jì)委往往受制于同級黨委，監(jiān)督效果受影響；各個監(jiān)督貌似強(qiáng)大，實(shí)則各系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督分散、低效。另外，長期以來，在反腐敗這樣關(guān)乎黨和國家命運(yùn)的重大問題上，沒有反腐敗法這樣的基本法律，什么樣的機(jī)構(gòu)擁有反腐敗的權(quán)力，如何行使反腐敗的職責(zé)，這些都沒有用法律的形式予以明確。

筆者認(rèn)為要改革黨的紀(jì)律檢查體制，必先從解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位和完善法律保障兩方面入手。十八大之前，各地已經(jīng)有不少試點(diǎn)和探索，如2012年9月，廣東珠海市橫琴新區(qū)成立了全國首個集紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、審計為一體的廉政辦。不少專家提出不僅要制定反腐敗法，還要將現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政府審計部門的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗專門機(jī)構(gòu)。這些理論和實(shí)踐都為下一步真正解決監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

三中全會之后，改革紀(jì)檢監(jiān)察體制已經(jīng)到了需要加速推進(jìn)的時候。筆者認(rèn)為應(yīng)確立推進(jìn)的時間表，逐步穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。這個時間表可以分三個階段推進(jìn)。第一個階段：推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察向黨政機(jī)關(guān)的全面派駐，派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。明確各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督。第二個階段：實(shí)現(xiàn)大反腐格局。這一階段要制定出臺反腐敗基本法，確立我國反腐敗的整體方針、根本任務(wù)、基本原則、機(jī)制體制、主要制度、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等重大問題；將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局、政府審計部門等反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立反腐敗相對獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。整合后的專門機(jī)構(gòu)實(shí)行高度垂直化管理，任何機(jī)關(guān)和個人不得干擾其行使執(zhí)法權(quán)。整合的過程也是紀(jì)檢監(jiān)察工作法治化的過程，如要切實(shí)解決好紀(jì)委“雙規(guī)”和檢察院刑拘等執(zhí)法手段合理合法銜接等一系列問題。第三個階段：解決對監(jiān)督者實(shí)行有效監(jiān)督的問題。監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立必然使監(jiān)督者的權(quán)力大增，誰來監(jiān)督監(jiān)督者這是未來亟待解決的問題。解決這個問題可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)：一是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立秘密調(diào)查機(jī)構(gòu)，履行內(nèi)部審查和監(jiān)督職責(zé)；二是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，設(shè)立若干個專門機(jī)構(gòu)（我國可以由人大專門委員會牽頭實(shí)行）對其進(jìn)行監(jiān)察，防止監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用。

完善派出機(jī)構(gòu)工作機(jī)制，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督

現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的管理模式成型于2004—2005年。當(dāng)時，中紀(jì)委在試點(diǎn)基礎(chǔ)上對派駐中央國家機(jī)關(guān)56個部門的紀(jì)檢組和監(jiān)察局實(shí)行了統(tǒng)一管理，至2006年，全國31個省（區(qū)、市）紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理后的派駐機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)體制由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，人員編制劃至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，后勤保障和工資福利由駐在部門負(fù)責(zé)。10年來，各地結(jié)合實(shí)際，對派駐機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制和管理模式進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新，形成了三種模式。

第一種是“點(diǎn)派駐”模式。這種模式是指對需要監(jiān)督的黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察室。這種模式在省、市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)中占絕對主導(dǎo)地位。“點(diǎn)派駐”管理模式的主要優(yōu)勢是便于了解駐在部門情況，劣勢是派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任駐在單位黨組成員，一身二職，受到同級黨委約束，這種監(jiān)督從本質(zhì)上講是同體監(jiān)督，不利于派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立有效地履行監(jiān)督職能；派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障和人員福利由駐在部門負(fù)責(zé)，與駐在部門利益關(guān)系較多，監(jiān)督工作難以超脫；每個派駐機(jī)構(gòu)人員較少，難以查辦案件。