作者：王偉

　　在多數(shù)人的認(rèn)識中，財政就是關(guān)于政府理財、管財?shù)慕?jīng)濟(jì)活動。殊不知，理財僅僅是財政最表層的功能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是我國在黨的文件中首次對財政的重要性予以論述，并將其放到了國家治理基礎(chǔ)這樣的高度。如此來看，財政就不僅僅純粹是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，而是政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的大問題。《決定》要求加強(qiáng)財政領(lǐng)域的立法，不斷完善財稅體制，順乎當(dāng)今的時代發(fā)展潮流。筆者以為，在當(dāng)今的中國，加強(qiáng)財政立法，既是建設(shè)現(xiàn)代國家，加強(qiáng)國家治理的重要基礎(chǔ)和法治保障，也是我國未來一段時期法治建設(shè)的重中之重。

　　財政法是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)性法律

　　在現(xiàn)代國家，財政并非僅僅是“財”的問題，而更多的是“政”的問題，正如亞當(dāng)斯密所言，財政乃庶政之母，故有政必有財，財為政之資。

　　基于財政的政治性和社會性，法治成為現(xiàn)代公共財政的必然要求。確立財政運(yùn)行基礎(chǔ)及規(guī)則的財政法，其價值并不在于它是理財之法，而更多地體現(xiàn)為它是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)法，更是為政之法和為民之法。我們不妨說，財政法是建設(shè)現(xiàn)代國家，建立良好國家治理的基礎(chǔ)性法律。

　　立法落后有損財政的國家治理功能

　　我國自改革開放到現(xiàn)在，歷經(jīng)了35年的歷程，法治建設(shè)的進(jìn)程突飛猛進(jìn)。2011年官方正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建立。但是，我國的立法進(jìn)程在不同的領(lǐng)域仍然存在嚴(yán)重不平衡的問題。筆者的觀察是，在調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的法律體系中，我國財政立法進(jìn)程比較緩慢，立法較為薄弱，與發(fā)達(dá)國家的法治差距較大。

　　我國財政立法最突出的問題是行政主導(dǎo)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，由于財政運(yùn)行涉及社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，也是國家與人民、政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，對法治的要求比較高，以憲法或者憲法性質(zhì)的法律文件（即最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律文件）等高層級的法律規(guī)定財政運(yùn)行的基本規(guī)則，是財政法治的基本要求。反觀我國，現(xiàn)行財稅法律體系非常薄弱，大量的財政活動是由國務(wù)院的行政法規(guī)甚至效力層次更低的部門規(guī)章、政策去規(guī)定。目前，我國除了《預(yù)算法》《稅收征管法》《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《政府采購法》《會計法》《審計法》等屬于全國人大的立法之外，大量的立法都是以國務(wù)院的行政法規(guī)甚至部委規(guī)章的形式存在的。

　　在政府間財政關(guān)系方面，除了憲法的原則性規(guī)定外，缺乏一部專門調(diào)整政府間關(guān)系的基本法。國家的治理呈現(xiàn)濃厚的行政主導(dǎo)色彩，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的財政關(guān)系不合理，任意動用行政權(quán)威調(diào)整事權(quán)財權(quán)，地方政府和下級政府對事權(quán)、財權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定，事權(quán)下移、財權(quán)上收，事權(quán)與財力不匹配的問題非常突出。

　　在財政收入方面，稅收法定的理念沒有得到貫徹。在稅收領(lǐng)域缺乏一部稅收基本法來規(guī)制國家的征稅活動，征稅呈現(xiàn)高度行政化的特點(diǎn)，多數(shù)稅收是由國務(wù)院通過條例的形式來規(guī)定的，由此導(dǎo)致了征稅的任意性，稅收長期超GDP增長，國與民的財產(chǎn)關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)平衡；在非稅領(lǐng)域，法治化水平則更低，由此所導(dǎo)致的土地財政、亂收費(fèi)、亂罰款的問題長期得不到解決。