三、提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，有利于明確農(nóng)村改革的原則和著力點。

　　十八屆三中全會關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的論述，突出體現(xiàn)了三個特點：

　　一是著眼于問題導(dǎo)向，回應(yīng)了億萬農(nóng)民期盼和社會共同關(guān)注的重大問題。黨的十一屆三中全會之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開啟了我國改革進程，創(chuàng)造了巨大“制度紅利”，并造就了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。但時至今日，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營正面臨新的問題和矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨新的難點和瓶頸。不進行突破性的改革，“三農(nóng)問題”不可能根本解決。十八屆三中全會緊緊圍繞制約我國“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵因素和突出問題，直面爭論已久、爭議較大的問題，彰顯了巨大的改革勇氣和破解難題的決心。

　　二是著眼于發(fā)展導(dǎo)向，通過賦權(quán)給予了農(nóng)民充分的發(fā)展權(quán)利，維護和保障了廣大農(nóng)民長期利益與根本利益。財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)不僅是簡單的利益享有權(quán)，對于作為生產(chǎn)者的農(nóng)民來說，更是發(fā)展自主權(quán)。十八屆三中全會通過確權(quán)、放權(quán)、讓權(quán)和還權(quán)，確立了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的基本體系。確權(quán)，例如明確保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；放權(quán)，例如賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能，允許以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和允許合作社開展信用合作；還權(quán)，例如明確農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；讓權(quán)，例如允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護。這些充分賦權(quán)、完整賦權(quán)和長久賦權(quán)，將根本上增強農(nóng)民的發(fā)展能力和動力，使廣大農(nóng)民直接享有財產(chǎn)的權(quán)利，更可以通過財產(chǎn)的經(jīng)濟功能實現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展和利益。

　　三是著眼于市場導(dǎo)向，在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利制度變革中更充分體現(xiàn)市場的決定性作用。十八屆三中全會最重大的突破，是明確建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。市場化的改革導(dǎo)向同樣在對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利制度的改革中得到顯著體現(xiàn)，即農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的賦予和價值的實現(xiàn)，被充分建立在市場機制的基礎(chǔ)上。例如，明確提出建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行；提出鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，打破了目前主要以政府主導(dǎo)和局限在集體經(jīng)濟內(nèi)部為主要方式的流轉(zhuǎn)；以及通過權(quán)利流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利的市場功能和經(jīng)濟價值。這些舉措體現(xiàn)了在新一輪的農(nóng)村改革中，更加注重農(nóng)民的主體地位，更加注重公開、公正、公平和透明，充分發(fā)揮市場機制在保障、調(diào)節(jié)和增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利中的作用，促進資源在競爭性、公平性、公開性基礎(chǔ)上更優(yōu)化配置。

分步推進各項政策

　　落實“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的各項任務(wù)和措施，涉及一系列難點問題、試點問題和程序問題，實施條件和成熟程度各不相同，應(yīng)當(dāng)按照先易后難和輕重緩急原則，在2020年前分階段逐步推進，在十八屆三中全會已經(jīng)明確賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利這一總?cè)蝿?wù)的基礎(chǔ)上，形成賦權(quán)的時間表、路線圖。具體來說，涉及法律調(diào)整、確權(quán)確地（確房）和市場體系三項重大工作。

　　第一，在“十二五”期間，基本完成相關(guān)法律的調(diào)整工作。法律調(diào)整是各項制度和政策改革落實到位的前提條件，通過修訂農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的相關(guān)立法，使中央文件精神成為可實施的法律規(guī)定。

　　例如按照《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但由于規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包地和宅基地的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。因此，亟待盡快研究制定國家層面的農(nóng)村宅基地管理法，增強法律約束、保障和規(guī)范效應(yīng)。此外，在我國《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》中，雖然宅基地被列為不得抵押財產(chǎn)，而對于宅基地上的農(nóng)民住房并沒有規(guī)定不得抵押，但由于國家法律法規(guī)和地方管理政策對農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的相關(guān)限制政策，一般金融機構(gòu)并不愿接受農(nóng)民住房作為抵押物，因此，同樣需要相關(guān)的立法解釋和加以明確。

　　第二，“十三五”中期，基本完成農(nóng)戶經(jīng)營承包權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和宅基地住房的確權(quán)工作，為保障和賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利奠定的法律效力。

　　確權(quán)和頒證，是摸清財產(chǎn)情況，明確財產(chǎn)邊界，確立財產(chǎn)權(quán)利，增強財產(chǎn)法律效力、保障財產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，是落實賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利各項制度和政策的必要前提和條件。2008年《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》就提出力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作；2011年《國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，提出切實加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，其中包括宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記和發(fā)證。2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。

　　同時，建議應(yīng)當(dāng)建立以確權(quán)為先導(dǎo)的“倒逼機制”，即先確權(quán)，先得利，明確凡是完成各項確權(quán)，才能實施承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟股權(quán)的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)能，引導(dǎo)各地重視和積極推進各項確權(quán)工作，保證確權(quán)工作按時間完成。

　　第三，“十三五”期末，基本完成農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的賦權(quán)工作。這包括：基本形成完整的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利體系；基本建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開市場體系，包括農(nóng)戶經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)戶住房轉(zhuǎn)讓市場、農(nóng)村集體經(jīng)濟和合作經(jīng)濟股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，發(fā)揮市場機制在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)中信息集聚、價格發(fā)現(xiàn)和中介服務(wù)功能：基本完成集體經(jīng)濟組織按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的改造，基本建立覆蓋到絕大部分農(nóng)村和農(nóng)民的新型農(nóng)村合作社體系。