四、形成地方政府層面建設(shè)公共服務(wù)政府的新格局

　　使市場在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵在于地方政府的角色定位。當(dāng)前，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競爭性地方政府驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長方式上。綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機(jī)制、以行政干預(yù)和行政推動為主要手段的經(jīng)濟(jì)增長方式。只有地方政府成為公共服務(wù)主體，而不是資源配置的主體，才有條件理順政府、市場關(guān)系，才有條件推動經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)質(zhì)性突破。

　　1.競爭性增長政府模式難以為繼。客觀地說，改革開放以來為調(diào)動地方積極性而逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，今天已逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L主義傾向，并成為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問題的主要“病結(jié)”所在。競爭性地方政府驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長方式不改變，盡管在短期內(nèi)仍然可以拉動GDP的較快增長，但會為中長期發(fā)展埋下更大的經(jīng)濟(jì)隱患和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這里提出地方層面增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子。

　　2.把推動農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點(diǎn)。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的50%以上。另外，地方政府舉債投資擴(kuò)張，也主要是以土地資源作融資抵押。截至2012年底，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP，有的土地是零地價，甚至是倒貼。一些地方政府官員實(shí)際任期往往只有2-3年，卻一次性透支了50-70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”，既嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)益，又帶來經(jīng)濟(jì)增長的隱患。如何切斷伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”?這就需要在推進(jìn)中央地方財稅體制改革、培育地方穩(wěn)定稅源的同時，加快推進(jìn)農(nóng)村土地物權(quán)化改革，即賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。

　　3.盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財稅體制。這些年逐步形成的以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在調(diào)動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關(guān)系的兩大失衡：一是中央與地方事權(quán)與財力的失衡；二是大中小城鎮(zhèn)財力資源配置的失衡。解決這兩大失衡，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以此作為新階段財稅體制改革的主要目標(biāo)，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點(diǎn)，合理劃分各級政府間的事權(quán)與財力，由此加快推動地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸。