中國青年報：說這次的修法比較保守，您能舉幾個具體的例子嗎？

　　馬懷德：就拿呼聲很高的擴(kuò)大行政訴訟受案范圍來說，大家都希望這次修法過程中有兩個核心問題能夠解決：一個是對規(guī)章以下抽象行政行為（“紅頭文件”）的審查問題；另一個是將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的范圍。但是對于這兩個大家普遍關(guān)心的問題，這次的修正案草案都沒有給予充分的回應(yīng)。在抽象行政行為的審查上，草案規(guī)定只能在起訴具體行政行為時一并請求對規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不能直接提出審查請求，法院發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違法的，只是不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)并轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。這其實(shí)是肯定了實(shí)踐中的做法，并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。而對于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，這次的修正案草案沒有涉及，依然將其排除在訴訟范圍之外。

　　另外，現(xiàn)行的《行政訴訟法》規(guī)定，只有當(dāng)行政行為侵犯了公民人身、財產(chǎn)權(quán)這兩種具體權(quán)利的時候，當(dāng)事人才可以起訴。這就把許多政府機(jī)關(guān)侵犯公民勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)的行為排除在了行政訴訟的范圍之外。對此，學(xué)界一直呼吁要擴(kuò)大受侵害權(quán)利的訴訟保護(hù)范圍。然而，在此次法律修改中，修正案草案只是在公民人身、財產(chǎn)權(quán)后面加了一個“等合法權(quán)益”。也就是說，對于擴(kuò)展的范圍沒有進(jìn)行明確表態(tài)，只是進(jìn)行了模糊處理，對于擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍作用非常有限。

　　現(xiàn)在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開

　　中國青年報：據(jù)了解，近幾年每年行政訴訟案件一直在10萬件左右。在您看來，這個數(shù)字正常嗎？

　　馬懷德：我國平均每年的民事案件在兩三百萬件左右，刑事案件每年也有幾十萬件，為什么行政案件就只有區(qū)區(qū)10萬件，而且很多年份都少于10萬件。這當(dāng)然不正常！德國有8000萬人口，他們行政法院每年受理的案件都有30萬件。假設(shè)兩個國家政府機(jī)關(guān)的依法行政水平差不多，按這個比例算下來，我國每年的行政訴訟案件數(shù)量也應(yīng)該在500萬件左右。

　　作為一個擁有13億多人口的大國，我國的行政爭議數(shù)量肯定不在少數(shù)，這從我國每年巨大的信訪案件規(guī)模就能看得出來。為什么行政爭議不計其數(shù)，但是行政訴訟的數(shù)量一直在極低的水平徘徊？究其根本原因就在于，現(xiàn)在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開。一方面，制度上的缺陷將想要提起行政訴訟的老百姓擋在了訴訟大門之外；另一方面，由于行政訴訟在現(xiàn)實(shí)中解決問題的能力比較有限，許多老百姓久而久之就不再信任法院，不會把自己遇到的爭議提交到法庭來解決。

　　中國青年報：行政訴訟制度中的什么缺陷，將老百姓擋在了訴訟的大門之外？

　　馬懷德：除了行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過于狹窄之外，司法實(shí)踐中，行政訴訟立案難也是一個長期存在的問題?，F(xiàn)實(shí)中，很多老百姓想打官司，法院找各種理由不予受理，有時法院干脆就置之不理，既不做出受理的決定，也不做出不受理的裁定，這種情況下老百姓往往投訴無門，一點(diǎn)辦法也沒有。為了明確行政訴訟的受案范圍，最高法院出臺了一些司法解釋。但是實(shí)際中，這些本是為了指導(dǎo)法院受理案件的司法解釋，卻成了法院不受理老百姓起訴的“借口”。比如司法解釋規(guī)定，對于行政指導(dǎo)行為法院不受理。有些時候，當(dāng)老百姓對政府作出的“會議紀(jì)要”等行為提起訴訟時，一些法院就硬說它是行政指導(dǎo)，拒不受理老百姓的起訴。

　　中國青年報：除了受案范圍狹窄、立案難等，當(dāng)前行政訴訟制度還存在哪些問題？

　　馬懷德：行政訴訟制度的目的不清晰?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第一條中就寫明了當(dāng)前行政訴訟制度的三大目的——“保證人民法院正確、及時審理行政案件”、“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”。實(shí)際上，在這3個目的之外，還缺少一個最重要的目的，就是解決爭議。因為辛辛苦苦走完了行政訴訟程序，最后老百姓與政府機(jī)關(guān)之間的行政爭議沒有解決，保證了權(quán)利、監(jiān)督了政府行為又有什么意義呢？這次的修正案草案中，在行政訴訟目的的條款中，只是在原有的“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”中刪去了“維護(hù)”二字。對于這樣的改動我當(dāng)然贊成，可是還不夠，應(yīng)該明確寫上“解決公法爭議”。

　　當(dāng)前行政訴訟的審理制度也存在很多問題。就拿現(xiàn)在的法律規(guī)定行政訴訟不能進(jìn)行調(diào)解這一條來說，可以理解，這一條款背后擔(dān)心行政機(jī)關(guān)放棄權(quán)力損害公共利益的初衷是好的。但現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)下有40%～50%的行政訴訟案件最后都是以協(xié)商方式解決的。這種背景下，還規(guī)定行政訴訟不能進(jìn)行調(diào)解就沒有任何意義，但是這次的修法仍然堅持不得調(diào)解原則，只是補(bǔ)充了行政賠償和補(bǔ)償案件除外的條款，顯然沒有回答實(shí)踐中的問題。