中國青年報：說這次的修法比較保守，您能舉幾個具體的例子嗎？

　　馬懷德：就拿呼聲很高的擴大行政訴訟受案范圍來說，大家都希望這次修法過程中有兩個核心問題能夠解決：一個是對規章以下抽象行政行為（“紅頭文件”）的審查問題；另一個是將行政機關的內部行政行為納入行政訴訟的范圍。但是對于這兩個大家普遍關心的問題，這次的修正案草案都沒有給予充分的回應。在抽象行政行為的審查上，草案規定只能在起訴具體行政行為時一并請求對規章以外的規范性文件進行審查，不能直接提出審查請求，法院發現規范性文件違法的，只是不作為認定具體行政行為合法的依據并轉送有權機關依法處理。這其實是肯定了實踐中的做法，并沒有實質性的進步。而對于行政機關的內部行為，這次的修正案草案沒有涉及，依然將其排除在訴訟范圍之外。

　　另外，現行的《行政訴訟法》規定，只有當行政行為侵犯了公民人身、財產權這兩種具體權利的時候，當事人才可以起訴。這就把許多政府機關侵犯公民勞動權、休息權、受教育權的行為排除在了行政訴訟的范圍之外。對此，學界一直呼吁要擴大受侵害權利的訴訟保護范圍。然而，在此次法律修改中，修正案草案只是在公民人身、財產權后面加了一個“等合法權益”。也就是說，對于擴展的范圍沒有進行明確表態，只是進行了模糊處理，對于擴展行政訴訟的受案范圍作用非常有限。

　　現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開

　　中國青年報：據了解，近幾年每年行政訴訟案件一直在10萬件左右。在您看來，這個數字正常嗎？

　　馬懷德：我國平均每年的民事案件在兩三百萬件左右，刑事案件每年也有幾十萬件，為什么行政案件就只有區區10萬件，而且很多年份都少于10萬件。這當然不正常！德國有8000萬人口，他們行政法院每年受理的案件都有30萬件。假設兩個國家政府機關的依法行政水平差不多，按這個比例算下來，我國每年的行政訴訟案件數量也應該在500萬件左右。

　　作為一個擁有13億多人口的大國，我國的行政爭議數量肯定不在少數，這從我國每年巨大的信訪案件規模就能看得出來。為什么行政爭議不計其數，但是行政訴訟的數量一直在極低的水平徘徊？究其根本原因就在于，現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開。一方面，制度上的缺陷將想要提起行政訴訟的老百姓擋在了訴訟大門之外；另一方面，由于行政訴訟在現實中解決問題的能力比較有限，許多老百姓久而久之就不再信任法院，不會把自己遇到的爭議提交到法庭來解決。

　　中國青年報：行政訴訟制度中的什么缺陷，將老百姓擋在了訴訟的大門之外？

　　馬懷德：除了行政訴訟法規定的受案范圍過于狹窄之外，司法實踐中，行政訴訟立案難也是一個長期存在的問題。現實中，很多老百姓想打官司，法院找各種理由不予受理，有時法院干脆就置之不理，既不做出受理的決定，也不做出不受理的裁定，這種情況下老百姓往往投訴無門，一點辦法也沒有。為了明確行政訴訟的受案范圍，最高法院出臺了一些司法解釋。但是實際中，這些本是為了指導法院受理案件的司法解釋，卻成了法院不受理老百姓起訴的“借口”。比如司法解釋規定，對于行政指導行為法院不受理。有些時候，當老百姓對政府作出的“會議紀要”等行為提起訴訟時，一些法院就硬說它是行政指導，拒不受理老百姓的起訴。

　　中國青年報：除了受案范圍狹窄、立案難等，當前行政訴訟制度還存在哪些問題？

　　馬懷德：行政訴訟制度的目的不清晰。現行《行政訴訟法》第一條中就寫明了當前行政訴訟制度的三大目的——“保證人民法院正確、及時審理行政案件”、“保護公民、法人和其他組織的合法權益”與“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。實際上，在這3個目的之外，還缺少一個最重要的目的，就是解決爭議。因為辛辛苦苦走完了行政訴訟程序，最后老百姓與政府機關之間的行政爭議沒有解決，保證了權利、監督了政府行為又有什么意義呢？這次的修正案草案中，在行政訴訟目的的條款中，只是在原有的“維護和監督行政機關依法行使行政職權”中刪去了“維護”二字。對于這樣的改動我當然贊成，可是還不夠，應該明確寫上“解決公法爭議”。

　　當前行政訴訟的審理制度也存在很多問題。就拿現在的法律規定行政訴訟不能進行調解這一條來說，可以理解，這一條款背后擔心行政機關放棄權力損害公共利益的初衷是好的。但現實情況是，當下有40%～50%的行政訴訟案件最后都是以協商方式解決的。這種背景下，還規定行政訴訟不能進行調解就沒有任何意義，但是這次的修法仍然堅持不得調解原則，只是補充了行政賠償和補償案件除外的條款，顯然沒有回答實踐中的問題。