四、地方政府的經濟組織力

　　改革開放后，中國的工業化和城鎮化發展，中央政府進行戰略規劃、宏觀調節和重要項目投資，而進行地方組織實施的，則是各級地方政府。

　　地方政府的發展動力從何而來？改革開放以來，我們黨集中搞經濟建設，本身就是動力。一個最初的發展現實是，中國的經濟規模太小，1978年的國家財政總收入只有419.36億美元，人均GDP140.26美元，在全球排名幾十位之后。［8］這種情況下，沒有一定的經濟規模，一切無從談起。由此開始，以規模衡量發展，用計算GDP來衡量規模，就成為一種普遍的認識和行動，這并非是完全不合理的。還有，改革開放后，政府管理體制從中央集權轉向區域分權，區域的發展利益凸現（特別是區域政府最關注的財政利益），這種發展利益的實現主要依靠區域政府自己的努力。同時，這里還有一個絕對不可忽視的行政官員升遷潛規則——政績比較，這種政績比較的尺度，由于各種原因一直沿用GDP的計量方法。以上三個方面的因素合成，在市場經濟環境下，就形成了地方政府的強大經濟組織力，也形成了從政府經濟組織力的競爭到區域經濟競爭的大格局，最終成為各級政府推動發展持久不竭的動力。張五常先生曾稱此為解讀中國經濟奇跡的密碼。

　　政府經濟組織力的本錢（資本、資金）從哪里來？在受到財稅分配格局制約和缺乏規范籌融資方式的情況下，地方政府要想有較大作為，一是依靠優惠政策招商引資，二是長期持續依賴土地財政，三是大規模政府舉債。據有關研究機構估算，改革開放以來城市化發展費用的2/3以上來自土地出讓金。據財政部門統計，僅從2008年到2011年，土地財政收入4年中分別占地方財政收入的比重為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%，考慮到省、區政府并無直接的土地出讓收入，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高，估計在50%以上。［9］

　　僅靠土地財政，已經遠遠不能滿足地方政府的財政需求了。在極其復雜的地方政府融資平臺中，一方面銀行主渠道的融資規范越來越趨緊，另一方面通過信托貸款、銀行理財、集資融資施工、向企業直接貸款等負債方式越來越擴展，乃至私募股權投資基金和網絡貸款信貸，也成為地方政府融資平臺的一個重要灰色通道。這些融資方式既有政府的財政擔保，又有更高的投資收益率（利率），往往很有吸引力。現在地方政府的債務盤子究竟有多大？是一個誰都無法真正說清楚的問題。根據國家審計局2011年的報告，截至2010年底地方債務為10.7萬元人民幣［10］，加上2011和2012年的增量，粗算應在13萬億以上。美國一家研究機構提出“中國地方債務逼近2萬億美元大關”［11］，即使按照審計局的保守計算，債務總量也約為當年GDP的22.7%。

　　地方政府經濟組織力的一個突出成績，是大力推動城鎮化建設。中國城鎮化的推進有一個重要制度背景，就是沒有市場化的地租制度及其土地市場交易制度，政府憑借土地國有化的法權優勢，依靠行政手段向農民征地，以很低費用獲得大量土地，再以商業價格和土地租用方式出售給工商業開發企業，在低買高賣中獲得巨大土地出讓收入，也即是政府地租收入。同南韓、印度或南美一些發展中國家相比，中國城鎮化的發展擴張過程，幾乎沒有遇到高地租、高費用、高成本的障礙，短短30多年時間里，城鎮化率從1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，無論是速度還是規模，都是創紀錄的。應該看到，現在國內絕大多數大中城市的面貌，都發生了翻天覆地的變化，現代化氣象今非昔比，很多城市的繁榮程度已經完全可以同發達國家相媲美了。

　　地方政府經濟組織力的另一個突出成績，是大力推動基礎設施建設。中國搞公共產品基礎設施，也有自己的“先天政治優勢”，就是無需考慮民眾選票和社會支持率，無需考慮迎合任何利益集團的選民，在高度行政集權的決策體制下，只要政府自我認定可行，尤其是關鍵決策人物認定可行，就可以啟動任何重大公共投資項目。這種政府魄力的顯示，從最初的強勢推動城市改造，到推山填海進行新城再造，案例極多。這種巨大的投資過程，可以長期大量舉債、大量欠債而不用考慮償還問題——至少在決策官員任期內無須考慮。不可否認，改革開放30多年來，中國公共基礎設施體系的建設水平，已經發生了歷史性巨變，成為中國經濟的最大亮點之一，特別是高速公路、高速鐵路、現代化機場和港口體系等的建設，已站到世界經濟發展的前沿，為今后長期可持續發展奠定了非常良好的基礎。

　　然而，這樣的發展模式和發展狀況，在創造了舉世矚目的中國“經濟奇跡”的同時，也為增長的非良性循環乃至未來的經濟危險，準備了充足的條件。