根源

　　根據我國土地管理法的規定，土地的所有權分為國家所有和農民集體所有兩種形式。其中農村集體所有的土地，依其使用權用途的不同，又可分為：農用地、農建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農村納入了城市規劃的范圍，按照法律的規定，這些農村所擁有的土地就應轉化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時轉變，土地依舊是農民所有，農民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農民。

　　和土地所有權狀態相對應，城中村土地使用權也分為國有土地使用權和集體土地使用權，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：一是宅基地使用權依法不能轉讓、抵押;二是只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押，其他集體土地使用權則不得抵押;三是集體土地使用權不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權不能作價出資或入股。

　　這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在城中村區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現大量的違章違規建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實業等非法的房地產開發、經營等。

　　對策

　　現行的土地二元體制，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了城鄉發展一體化，阻礙了城鎮化的健康發展，因此必須統籌推進土地制度改革。進一步加快土地確權步伐，盡快完成宅基地、集體建設用地和農地的確權、頒證工作，明確土地所有人的權益，強化農村土地的流轉，提高土地的收益和利用效率。探索建立進城農民工承包地和宅基地、住房等土地資源的自由處置權，允許農民依法對土地以出租、轉讓、置換、贈與、繼承、作價、入股等方式流轉，為進城務工農民和促進農業現代化提供動力。

　　同時，改革用地市場，促進農地入市。賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權，允許農村集體土地和國有土地平等進入市場流通，建立統一市場下的土地定價體系，對征收農民的房屋進行公平市價補償，實現同地同權同價，徹底改變過去的城鄉二元體制結構，保障農民合法的土地財產收益權。這樣不僅可以促進土地的集約使用，提高土地的使用效率，而且可以縮小貧富差距，也可以促使其更好更快地融入城市，從而進一步提高城鎮化的質量。

　　可喜的是，黨的十八屆三中全會《決定》中明確規定“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”為徹底打破土地市場的二元結構，加快推進新型城鎮化建設奠定基礎。