作者：中國(guó)人民大學(xué)教授　鄭功成

　　城鄉(xiāng)分割構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障體系的一個(gè)重要特征，它與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的國(guó)家取向是相悖的，其帶來(lái)的不良效應(yīng)也是十分明顯的，確實(shí)值得引起決策層與主管部門(mén)的高度重視。

　　社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)

　　總體而言，社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

　　造成了社會(huì)保障制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足?，F(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)重要功能是增進(jìn)全體國(guó)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平、正義與共享，但這二點(diǎn)均以維護(hù)這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒(méi)有社會(huì)保障制度安排的統(tǒng)一性，不可能實(shí)現(xiàn)這一制度的公平性。因?yàn)槎嘣闹贫劝才艑?shí)質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等，就像有人好心地主張為農(nóng)民工建立專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣，其結(jié)果只能是將農(nóng)民工不能平等地享有與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益通過(guò)相關(guān)法規(guī)制度化。從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，結(jié)果都是農(nóng)村居民低于城鎮(zhèn)居民。因此，任何城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進(jìn)而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)而作出的不利于農(nóng)村居民的選擇。

　　導(dǎo)致了效率低下與資源浪費(fèi)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來(lái)資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開(kāi)放前或改革開(kāi)放初期還因人員流動(dòng)率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動(dòng)的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會(huì)保障資源分割配置便遭遇了越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。例如，在醫(yī)療保險(xiǎn)中，城鄉(xiāng)分割的制度安排就根本不能適應(yīng)工業(yè)化與城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了普遍存在的城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保、政府重復(fù)補(bǔ)貼與公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。不僅如此，主管部門(mén)分割帶來(lái)的經(jīng)辦機(jī)制分割，必然要滋生成倍的運(yùn)行成本，亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。如許多地區(qū)就存在著兩套醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、兩套醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，其管理與運(yùn)行費(fèi)用幾乎是雙倍投入，結(jié)果不僅行政效率低下，還出現(xiàn)了混雜參保、信息失真等問(wèn)題。

　　阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也延緩了城市化進(jìn)程。社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割與嚴(yán)重失衡，必然限制和阻礙勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)和不斷優(yōu)化，明顯不利于全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。不僅如此，社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)分割，還使處于非農(nóng)化過(guò)程中的農(nóng)民被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，被置于“邊緣人”地位，結(jié)果造成農(nóng)村人口的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個(gè)分裂的過(guò)程。這一現(xiàn)實(shí)背景意味著農(nóng)村人口在城市化過(guò)程中的預(yù)期成本將大大增加，農(nóng)村人口的城市化動(dòng)機(jī)也因此而大大降低，從而延緩了城市化進(jìn)程。

　　城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體系還衍生出新的社會(huì)問(wèn)題或矛盾。本來(lái)，社會(huì)保障制度與生俱來(lái)的使命應(yīng)當(dāng)是縮小不同群體收入差距的，城鄉(xiāng)有別的制度安排卻不利于縮小城鄉(xiāng)差距，個(gè)別項(xiàng)目甚至出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)。社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，但這一制度的城鄉(xiāng)有別卻導(dǎo)致了認(rèn)同感的缺乏，不公平感明顯上升，對(duì)社會(huì)保障制度的不信任程度亦有上升趨勢(shì)，而要重建對(duì)這一制度的信任還需要付出更多的成本。由于城鄉(xiāng)分割實(shí)施社會(huì)保障制度，致使規(guī)模龐大的農(nóng)民工迄今仍然處于無(wú)所適從狀態(tài)，如參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，又須按照《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》參與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在務(wù)工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農(nóng)村戶籍身份而不能在當(dāng)?shù)孬@得社會(huì)救助，等等，這一群體的社會(huì)保障權(quán)益事實(shí)上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。因此，社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會(huì)矛盾的潛在因素。