作者：中國人民大學(xué)教授　鄭功成

　　城鄉(xiāng)分割構(gòu)成了我國現(xiàn)階段社會保障體系的一個重要特征，它與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的國家取向是相悖的，其帶來的不良效應(yīng)也是十分明顯的，確實值得引起決策層與主管部門的高度重視。

　　社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)

　　總體而言，社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　　造成了社會保障制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足。現(xiàn)代社會保障的一個重要功能是增進(jìn)全體國民對國家的認(rèn)同和促進(jìn)整個社會的公平、正義與共享，但這二點均以維護(hù)這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒有社會保障制度安排的統(tǒng)一性，不可能實現(xiàn)這一制度的公平性。因為多元化的制度安排實質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等，就像有人好心地主張為農(nóng)民工建立專門的養(yǎng)老保險制度一樣，其結(jié)果只能是將農(nóng)民工不能平等地享有與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險權(quán)益通過相關(guān)法規(guī)制度化。從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，結(jié)果都是農(nóng)村居民低于城鎮(zhèn)居民。因此，任何城鄉(xiāng)分割的社會保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進(jìn)而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實而作出的不利于農(nóng)村居民的選擇。

　　導(dǎo)致了效率低下與資源浪費，也無法實現(xiàn)精細(xì)管理。城鄉(xiāng)社會保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰(zhàn)。例如，在醫(yī)療保險中，城鄉(xiāng)分割的制度安排就根本不能適應(yīng)工業(yè)化與城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了普遍存在的城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保、政府重復(fù)補(bǔ)貼與公共資源浪費的現(xiàn)象。不僅如此，主管部門分割帶來的經(jīng)辦機(jī)制分割，必然要滋生成倍的運行成本，亦無法實現(xiàn)精細(xì)化管理。如許多地區(qū)就存在著兩套醫(yī)療保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、兩套醫(yī)療保險信息系統(tǒng)，其管理與運行費用幾乎是雙倍投入，結(jié)果不僅行政效率低下，還出現(xiàn)了混雜參保、信息失真等問題。

　　阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也延緩了城市化進(jìn)程。社會保障制度的城鄉(xiāng)分割與嚴(yán)重失衡，必然限制和阻礙勞動力要素的自由流動和不斷優(yōu)化，明顯不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。不僅如此，社會保障體系的城鄉(xiāng)分割，還使處于非農(nóng)化過程中的農(nóng)民被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，被置于“邊緣人”地位，結(jié)果造成農(nóng)村人口的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個分裂的過程。這一現(xiàn)實背景意味著農(nóng)村人口在城市化過程中的預(yù)期成本將大大增加，農(nóng)村人口的城市化動機(jī)也因此而大大降低，從而延緩了城市化進(jìn)程。

　　城鄉(xiāng)分割的社會保障體系還衍生出新的社會問題或矛盾。本來，社會保障制度與生俱來的使命應(yīng)當(dāng)是縮小不同群體收入差距的，城鄉(xiāng)有別的制度安排卻不利于縮小城鄉(xiāng)差距，個別項目甚至出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)。社會保障制度應(yīng)當(dāng)為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，但這一制度的城鄉(xiāng)有別卻導(dǎo)致了認(rèn)同感的缺乏，不公平感明顯上升，對社會保障制度的不信任程度亦有上升趨勢，而要重建對這一制度的信任還需要付出更多的成本。由于城鄉(xiāng)分割實施社會保障制度，致使規(guī)模龐大的農(nóng)民工迄今仍然處于無所適從狀態(tài)，如參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參與職工基本養(yǎng)老保險，在務(wù)工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農(nóng)村戶籍身份而不能在當(dāng)?shù)孬@得社會救助，等等，這一群體的社會保障權(quán)益事實上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。因此，社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會矛盾的潛在因素。