加快推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的總體思路

　　社會保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割格局，客觀上已經(jīng)成為困擾這一制度健康發(fā)展的桎梏，其負(fù)面影響已開始向社會、經(jīng)濟乃至政治領(lǐng)域延伸。因此，國家有必要將城鄉(xiāng)社會保障體系一體化作為城鄉(xiāng)一體化進程中的重點，同時將其擺到全面優(yōu)化社會保障制度的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進，以切實促進城鄉(xiāng)之間良性互動，早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而在新時期推進社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的進程中，特別需要有科學(xué)的總體思路。

　　必須牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，并付諸社會保障制度安排的具體實踐。理念是行動的先導(dǎo)，如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，包括社會保障制度在內(nèi)的任何制度安排都不可能自動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。世界上有按照職業(yè)人群來設(shè)定相關(guān)制度安排的國家，但沒有哪個國家根據(jù)城鄉(xiāng)地域來劃分社會保障制度安排。因此，在我國社會保障體系建設(shè)中，必須摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障一體化的新理念。

　　理念先行首先是各級領(lǐng)導(dǎo)的理念要先行，要讓領(lǐng)導(dǎo)的理念先行，又必須要有相應(yīng)的考核指標(biāo)作為評估標(biāo)尺。這就要求任何一項新的社會保障制度建立均須同時考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會保障項目應(yīng)當(dāng)有計劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，已經(jīng)建立的面向農(nóng)村居民的社會保障項目應(yīng)當(dāng)盡快啟動與城鎮(zhèn)相關(guān)社會保障項目的對接程序。如果能夠在短期內(nèi)矯正城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)真清理現(xiàn)行社會保障制度安排的城鄉(xiāng)分割缺陷，便會為推進城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定堅實基礎(chǔ)。在這方面，成都等一些地區(qū)已經(jīng)做了很好的探索，特別值得總結(jié)與推廣。

　　做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計，自上而下地推進城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)階段社會保障實踐中的城鄉(xiāng)分割，實質(zhì)上一直是傳統(tǒng)體制自上而下在起作用。盡管以往采取的試點先行改革策略確實避免了大范圍失誤的風(fēng)險，但要推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，絕非地方政府可以單獨完成的任務(wù)。近幾年來一些地方主動推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化遭到上級相關(guān)職能部門的強力牽制，就表明了只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計才能實現(xiàn)對各項社會保障制度的合理定位并覆蓋城鄉(xiāng)，只有通過頂層發(fā)力、自上而下地推進才能取得實質(zhì)進展。因此，應(yīng)當(dāng)在中央政府主導(dǎo)下，盡快啟動針對現(xiàn)行社會保障制度的全面評估（從主管部門、相關(guān)部門、研究機構(gòu)等不同視角），在摸清城鄉(xiāng)分割狀況及其帶來的不良效應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的總原則，做好整個社會保障體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，對各個項目特別是基本保障制度制定出具有操作性的頂層方案，再自上而下地推進。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計可以且應(yīng)當(dāng)借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗，但又須超越局部地區(qū)的局限性。它可以實行主管部門與研究機構(gòu)等分別規(guī)劃與并行設(shè)計的思路，在比較與綜合提煉中獲得最優(yōu)方案，并用以指導(dǎo)全國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的實踐。

　　理順行政管理體制，整合服務(wù)實施機制。鑒于社會保障體系城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實在很大程度上是由管理體制分割分治傳統(tǒng)造成的，理順行政管理體制便構(gòu)成了推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的先決條件。在這方面，應(yīng)當(dāng)確立集中管理與行政問責(zé)相結(jié)合的原則，即盡快消除同一保障制度由不同部門分別管理或交叉管理的現(xiàn)象，實現(xiàn)同一類別社會保障項目或同一種制度安排由一個部門集中管理并實行問責(zé)制，以便為推進社會保障體系城鄉(xiāng)一體化提供有力的組織保證。同時，還必須注意到實施機制的分割也會扭曲制度運行的現(xiàn)象，通過整合服務(wù)實施機制來助推社會保障體系的城鄉(xiāng)一體化。如取消按照城鄉(xiāng)分立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，將同一類別或同一種社會保險制度交由一個機構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦并直接面向所在地區(qū)的城鄉(xiāng)居民；對社會救助事業(yè)則建立專業(yè)化的實施機制，替代非專業(yè)化的城鎮(zhèn)居民委員會與農(nóng)村鄉(xiāng)村組織代辦機制，同樣會有利于這一制度的城鄉(xiāng)一體化。特別是在基層，社會保障服務(wù)更應(yīng)當(dāng)盡可能地綜合起來。

　　優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化。我國社會保障制度是一個由多個項目組成的龐大體系，要全面實現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會救助、醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險與老年服務(wù)等。其中，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系的核心與基礎(chǔ)；而從城鄉(xiāng)分設(shè)的醫(yī)療保險制度向城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保險制度邁進，顯然是符合這一制度內(nèi)在規(guī)律的合理選擇；城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險同樣需要有整合的計劃，以便為建立全民共享的公平養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ)；同樣值得重視的還有面向老年人的社會服務(wù)，因為農(nóng)村人口老齡化程度正在趕超城市，留給我們解決老年人服務(wù)需求問題的時間并不寬裕，必須改變只考慮城市而忽略農(nóng)村的現(xiàn)實局面。在優(yōu)先推進上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進地完善其他社會保障制度安排，適時促進各項補充保障機制的建設(shè)與發(fā)展，則我國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便會實現(xiàn)，這也意味著這一制度在真正走向成熟。