繼中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”之后，中央一號文件再次明確，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。

　　農地所有權、承包權、經營權“三權分離”的格局逐漸清晰。國務院發展研究中心農村部部長葉興慶向本刊記者表示：“這是我國農地產權制度的重大理論創新。”

　　完善農地產權制度

　　農地產權包含占有、使用、收益、處分四大權能，改革開放之后，這四大權能開始在集體所有權與農戶承包經營權之間進行新的分割。“總的趨勢是收縮前者的權能、擴張后者的權能，農地的各項權能不斷由集體讓渡給承包戶。”葉興慶說。

　　這種所有權與承包經營權兩權分離的產權安排取得了巨大成就。1984年與1978年相比，全國糧食產量提高了34%、農民人均純收入提高了166%。改革極大地調動了農民生產積極性，解放和發展了農村生產力。

　　如今，農地產權制度面臨新的重大調整，即承包經營權進一步分離為相對獨立的承包權和經營權，從而形成所有權、承包權、經營權“三權分離”的格局。

　　實際上，承包權與經營權相分離的趨勢早已出現，且形成了相當規模。數據顯示，目前農民承包土地的經營權流轉面積超過了承包總面積的1/4。但規范的制度設計落在了現實的后面，農地產權中四大權能以及由此派生出的諸多權能，還沒有在這三權之間尤其是承包權與經營權之間明確地界定，這帶來一系列問題。

　　因此，2013年7月，習近平總書記在湖北調研時強調，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。現在，中央對這一問題有了明確說法，標志著農地產權制度的進一步完善。

　　“三權分離”新格局

　　在“三權分離”的新格局下，如何界定所有權、承包權、經營權各自的權能，成為社會關注的焦點和新的農地產權制度的關鍵。

　　葉興慶說，“落實集體所有權”就是要在農地確權、登記、頒證的基礎上，尊重集體經濟組織在占有、處分方面的權能，發揮其在處理土地撂荒方面的監督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規模經營方面的橋梁作用。

　　“承包權”方面，農業部產業政策與法規司司長張紅宇表示，在承包權與經營權相分離的情況下，承包權主要體現在承包主體通過讓渡經營權而獲得財產收益，在土地被征用以及退出后獲得財產補償，以及未來對承包土地的繼承權等。

　　對于新分離出來的“經營權”，目前十分明確的是，將賦予它十八屆三中全會對農地新增的兩項權能：抵押權和擔保權。

　　“經營權是從承包經營權中分離出來的一種相對獨立的權利，需要在承包權與經營權之間審慎分割農地的占有、使用、收益、處分權能，既不能引發承包權利人的不滿，又要體現對經營權利人的保護。”葉興慶說。

　　專家們表示，盡管“三權分離”的框架已經明確，但仍需在此基礎上進一步對農地產權做細化和界定，以使其符合地方實際和農業現代化的需要。

　　適應發展的必然選擇

　　“三權分離”，構建農地產權新格局，是新時期農業現代化的必然選擇。

　　長期以來，農地產權制度不完善，對我國農業現代化、城鎮化等帶來極大制約。比如，隨著農村勞動力逐步向外轉移，農地的經營規模逐漸擴大，并出現了合作社、家庭農場主、大戶甚至工商企業等新的經營主體，他們對流轉的土地擁有哪些權利？由于難以有明確的答案，新型經營主體和農戶都存在顧慮：前者擔心投資白費，后者擔心失地風險。

　　又比如，發展現代農業需要龐大的資金支持，但農業經營者最大的資產——土地卻在多數時候無法抵押融資，因為承包地很大程度上不僅是農民最重要的生產資料，還承擔著提供基本生活保障的任務，進行抵押融資后經營者一旦無力償還，農民會否失去生活來源，金融機構又如何主張權利，成為農地抵押試點難有實質性突破的關鍵癥結。

　　類似問題在承包權與經營權相分離的產權制度下，有望得到較好的解決。農戶流轉出去的是經營權，經營者用于抵押、擔保的也是經營權，承包權始終在農戶手里，最大限度地保障了農民的土地權益；同時由于經營權相對獨立，為其在更大范圍內流轉和更高效配置提供了便利，也有助于拓展其權能空間，從而促進農業現代化發展。（記者高遠至）