作者：石文龍

　　所謂“制度形式主義”，就是將制度僅僅作為形式，掛在墻上裝潢門面，不強調制度的落實與持之以恒的實施。這個彌漫于當今中國社會的痼疾可謂“源遠流長”。

　　制度為何會異化成形式主義？人們發現這種理論與實踐的悖反現象產生的原因是，由于一些基層單位設計制度只是為了應付上級檢查，在設計時本來就不打算實行；也有地方的制度設計缺少人性化，因而難以堅持；當然，執行制度不公正也是導致制度異化成形式主義的一個根源。

　　高效的制度執行力源自于良好的制度制定。制度形式主義形成的現實因素是制度設計本身不科學、不合理，這也是現有制度在制定中存在的基礎問題，主要表現為：

　　第一，制度中有原則性規定，沒有具體化的操作。在規章制度中有實質性的規定，但是缺乏程序化的內容，缺乏具體的執行程序，包括具體的執行主體和監督檢查措施，使得制度難于落實與操作。

　　第二，制度的設計與法律相沖突。憲法、法律是適用于全國的規范性文件，制度設計不能與法律相沖突。但是一些部門制定的諸如工作多少年之內不得結婚等規定直接違反了《婚姻法》，屬于無效的制度，其結果是直接導致了對于制度本身的質疑，以至于難于執行甚至執行不能。

　　第三，制度設計中提前預設了“漏洞”。也就是說在一開始的制度設計中，就“創造”了不執行的空間，如出臺的禁令不是用“一律”而是常常使用“一般”這一術語，比如“領導干部不出席剪彩慶典”，其目的是讓各級干部從百般應酬中解脫出來，但是最終變成省級領導“一般不出席各種剪彩”。

　　因此，在制度建設中要加強制度建設的科學性、可行性與合理性，不能把制度建設只是作為政績工程的一個“亮點”與擺設，為此，對制度需要建立相應的程序，所謂“立法程序”，對制度的提出、草案的形成、通過、執行等要有相應的規則約束，否則就會出現“立得快、廢得快”的現象。

　　“制度形式主義”成為頑癥的認識根源是迷信制度工具主義，忽視了制度本身所具有的公平正義的價值。

　　由于我國長期受封建社會的影響，人們不知不覺地形成了制度是用來管理老百姓的思想，古代就有“刑不上大夫”一說，以至于今天還有“法律是管老百姓，與領導干部無關”的現象存在。可見，“官本位”是形成制度工具主義的主要因素。既然法律只是手段和工具，那便是可以用也可以不用的。講法制和法治是必須講民主、講程序的。講法制使工作“束手束腳”，講民主、講程序導致“效率不高”。這正是在一個很長時期里，以長官意志代替法律，以政策代替法律的主要認識根源。

　　而將制度的功能過分夸大就是工具萬能主義，忽視了道德的、政策的、文化的等多種因素對社會的調節作用，視制度無所不能。其實，制度本身具有局限性，制度一經制定就具有滯后性特點，特別是作為正式制度的法律。例如法律因注重形式，如證據、時效等而與客觀真實存在著一定的差距，還有法律基礎設施的局限、法律實施條件的局限性等。中國古人云：“徒法不足以自行”，這一古代的法治精神在今天仍然具有極為重要的價值。

　　因此，應科學地對待制度：一方面，制度包括法律只是眾多社會調控手段中的一種而不是唯一；另一方面，制度的運行是一個系統過程，就法律而言，包括了立法、執法、司法、法律監督等多個環節，因此，制度是一個系統，不能孤立地看待某一項制度，應當確立全面的、系統的制度觀。

　　總之，制度形式主義、制度工具主義和制度萬能主義是當前影響我國制度建設的思想觀念重要因素，這些思想已經嚴重地影響我國制度建設的進程，需要引起我們高度重視。