作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授　常紀(jì)文

　　國家立法在國家法治化進(jìn)程中的作用是基礎(chǔ)性的，一般指的是具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定的憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、自治條例和單行條例等。在我國，中國共產(chǎn)黨在法律制定、國家和社會事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能忽視中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和工作規(guī)則來談中國的法治工作。

　　中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，雖然黨內(nèi)規(guī)范性文件的直接效力僅適用于黨內(nèi)，但對國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活具有重要的指導(dǎo)作用，因此，一些學(xué)者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內(nèi)規(guī)范性文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。這被中央所采納。1990年7月31日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，明確把中國共產(chǎn)黨制定的一些章程和文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。自此，在憲法的框架內(nèi)，中國共產(chǎn)黨拉開了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化的序幕。2013年5月27日，中共中央發(fā)布了替代性的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和與之相關(guān)的程序性法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備密規(guī)定》，為了使黨內(nèi)法規(guī)的制定系統(tǒng)化、科學(xué)化和合理化，2013年11月27日，發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。

　　雖然黨內(nèi)法規(guī)制定重點在于對公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，國家的立法重點也在管理公共事務(wù)，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機(jī)構(gòu)，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務(wù)。而且黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也不是通過黨內(nèi)法規(guī)來直接實現(xiàn)的，而是在中國法治的框架下，通過法律所認(rèn)可的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如做出立法建議、人事建議等，來間接實現(xiàn)的。因此擔(dān)心允許黨內(nèi)制定法規(guī)會導(dǎo)致黨政不分、黨國不分是多余的。相反地，黨內(nèi)法規(guī)越齊全，規(guī)定越具體，它對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，就越規(guī)范，就越符合黨在中國法治框架內(nèi)活動的要求。如果超越黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定違規(guī)行使公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內(nèi)法規(guī)也不會答應(yīng)。

　　目前，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，涵蓋面廣泛，中國特色的執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本形成。從實效來看，黨內(nèi)法規(guī)對于促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、提升黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力、轉(zhuǎn)變黨和國家機(jī)關(guān)工作作風(fēng)及社會的風(fēng)氣等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)的稱謂、黨內(nèi)法規(guī)的事實存在和事實作用不僅得到黨內(nèi)認(rèn)可，并已得到法學(xué)界的尊重。但由于擔(dān)心社會產(chǎn)生誤解，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)會替代或者沖擊國家立法，目前執(zhí)政黨僅使用“黨內(nèi)法規(guī)制定”而不是“黨內(nèi)立法”的措辭，可見非常謹(jǐn)慎。

　　雖然黨內(nèi)法規(guī)制定和國家立法在主體、范圍、對象、重點和方法上有區(qū)別，但是由于黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會開展工作，兩者的規(guī)定主體對象或者事項有的時候是銜接的，有的時候是重合的。如對黨員公職人員的管理，因為身份競合，兩者都有管理權(quán)，因此不能排除兩者互助甚至聯(lián)合起來制定規(guī)范性文件的可能。

　　互助起來制定規(guī)范性文件是指黨內(nèi)法規(guī)或者國家立法在制定時強(qiáng)調(diào)對方的地位和作用，如黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)國家法律的普適地位和作用，國家法律強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。具體的例子有，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強(qiáng)調(diào)國家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國共產(chǎn)黨的事實領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定要堅持社會主義制度。但是由于受制于各自的角色，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)和國家立法機(jī)關(guān)難以為對方規(guī)范的對象施加責(zé)任，因此互助起來立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)問題，強(qiáng)化黨和政府的責(zé)任，在這些銜接或者重合的領(lǐng)域，適度的黨政聯(lián)合立法的方式受到重視。