作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院法學研究所教授　常紀文

　　國家立法在國家法治化進程中的作用是基礎性的，一般指的是具有立法權的國家機關制定的憲法、法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方規章、自治條例和單行條例等。在我國，中國共產黨在法律制定、國家和社會事務方面的領導地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能忽視中國共產黨的領導規則和工作規則來談中國的法治工作。

　　中國共產黨作為執政黨，雖然黨內規范性文件的直接效力僅適用于黨內，但對國家的政治、經濟和社會生活具有重要的指導作用，因此，一些學者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內規范性文件稱為黨內法規。這被中央所采納。1990年7月31日，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，明確把中國共產黨制定的一些章程和文件稱為黨內法規。自此，在憲法的框架內，中國共產黨拉開了黨內法規制定規范化的序幕。2013年5月27日，中共中央發布了替代性的《中國共產黨黨內法規制定條例》和與之相關的程序性法規——《中國共產黨黨內法規和規范性文件備密規定》，為了使黨內法規的制定系統化、科學化和合理化，2013年11月27日，發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。

　　雖然黨內法規制定重點在于對公共事務的領導，國家的立法重點也在管理公共事務，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內法規的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設、黨的運行、黨的領導、黨的紀律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機構，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務。而且黨對國家和社會事務的領導也不是通過黨內法規來直接實現的，而是在中國法治的框架下，通過法律所認可的政治領導、組織領導和思想領導權，如做出立法建議、人事建議等，來間接實現的。因此擔心允許黨內制定法規會導致黨政不分、黨國不分是多余的。相反地，黨內法規越齊全，規定越具體，它對國家和社會事務的領導，就越規范，就越符合黨在中國法治框架內活動的要求。如果超越黨內法規的規定違規行使公共事務的領導權，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內法規也不會答應。

　　目前，黨內法規數量眾多，涵蓋面廣泛，中國特色的執政黨黨內法規體系已經基本形成。從實效來看，黨內法規對于促進黨的領導規范化、提升黨對國家和社會事務的領導能力、轉變黨和國家機關工作作風及社會的風氣等方面，發揮了至關重要的作用。黨內法規的稱謂、黨內法規的事實存在和事實作用不僅得到黨內認可，并已得到法學界的尊重。但由于擔心社會產生誤解，認為黨內法規會替代或者沖擊國家立法，目前執政黨僅使用“黨內法規制定”而不是“黨內立法”的措辭，可見非常謹慎。

　　雖然黨內法規制定和國家立法在主體、范圍、對象、重點和方法上有區別，但是由于黨領導國家和社會開展工作，兩者的規定主體對象或者事項有的時候是銜接的，有的時候是重合的。如對黨員公職人員的管理，因為身份競合，兩者都有管理權，因此不能排除兩者互助甚至聯合起來制定規范性文件的可能。

　　互助起來制定規范性文件是指黨內法規或者國家立法在制定時強調對方的地位和作用，如黨內法規強調國家法律的普適地位和作用，國家法律強調黨的領導地位和作用。具體的例子有，《中國共產黨黨內法規制定條例》強調國家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國共產黨的事實領導地位，規定要堅持社會主義制度。但是由于受制于各自的角色，黨內法規制定機關和國家立法機關難以為對方規范的對象施加責任，因此互助起來立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，在這些銜接或者重合的領域，適度的黨政聯合立法的方式受到重視。