2.對于土地法規、土地政策的反省

　　為什么“土地財政”會成為全國各地政府的普遍現象呢？這與我們的土地法規、土地政策有直接關系。根據憲法，我國奉行的是土地公有制，包括兩種公有制：城市土地屬于國家所有，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！盵3](P10)土地公有制的目的是為了實現全體公民的共同的利益，是為了避免在土地的利益上多數人受損、少數人獲利，其初衷是很正確的。但是，在我國城鎮化土地的實際征用和操作過程中，卻常常違背了這一初衷。我們知道，城鎮化征用土地，立即帶來了該地塊價格的暴漲，而土地價格暴漲的利益究竟被誰拿去了呢？眾多案例證明往往是某些利益集團或少數人。按照公有制土地的本意，土地利益的最大獲益者應該是廣大公眾，也就是說，城市土地的最大獲益者應該是全體人民。農村土地集體所有，最大獲益者應該是該土地上的全體村民。實際上并不是這樣。土地利益的分解是個非常復雜的過程，下面試做剖析。

　　按照法規，土地被征用變為國有土地以后才可以成為建設用地。成為建設用地以后，有些是用于公共服務項目，如建設學校、醫院、體育場所等，這些往往采取劃撥方式。有些屬于工業用地，根據工商業項目的不同性質，出讓方式也是多種多樣。一般而言，利益比較巨大的是住宅用地，政府采取招拍掛方式賣給開發商，政府獲得巨大的土地出讓金，從法理上說，這筆巨大的土地出讓金性質上是國有的或全民所有的財產，但實際上，很難實現它的全體人民的屬性。開發商拿到土地以后，也分得了巨大的利益，由于近20余年我國城鎮建設用地的價格一路暴漲，所以，在建設過程中，越是囤積土地時間長的開發商越是獲得了巨大的收益。當然，開發商要對原住地居民給予地上物的補償，20年前這種補償的價格是很低的，而近來拆遷的地上物補償價格急劇攀升，今天，在特大城市、大城市的市郊、周邊農村，被拆遷者獲得巨額補償金的也并不罕見。這樣，早年拆遷低補償的家庭產生極大的心理不平衡感，甚至導致矛盾激化的事件頻頻發生。最后，房屋的購買者，如果是在七、八年以前購買了房屋的，由于近年全國各地城鎮住房價格飆升，早期的購房者也獲得了房地產巨大增值的利益。但是，多數老百姓卻由于在銀行存著自己的“保命錢”而沒有獲利，而當年一部分“先富起來的人”大批量購房，而今獲得了巨大的利益。通過以上分析，我們看到，巨大的土地利益獲得者有四類主體：地方政府、開發商、近期的原住民和早年的住房投資者。通過對于這些利益獲得者的分析，我們確實難以看到公有制土地本來應該體現的屬性：讓全體國民共享土地增值的利益。

　　公有制土地在操作的細節上，漏洞也比較多。譬如，土地大面積開發過程實際上只有極少數開發商在博弈，廣大公眾根本無法參與。按照目前的土地法規，土地只有轉到政府手中變為國有土地以后才能夠轉變土地功能，變為建設用地。土地在農村、農民手中只能用作耕地，不能變為建設用地，所以，集體所有就成為一句空話。總之，土地政策表面上是非私有的、表面上對公眾有利，其實，往往對于大多數人是不利的。按照此種土地政策，多數老百姓只有被動接受，幾乎別無選擇。

　　當然，近幾年，由于拆遷補償標準大大提高，也由于民間抗爭的力量逐漸壯大，被拆遷者也大大分化。目前的土地補償政策也帶來兩種極端的現象：一種是早期利益嚴重受損的農民，另一種是近來在抗爭中一些“釘子戶”獲得了暴利，這兩種現象都不符合公有制土地制度的基本理念。

　　調查中，我們也詢問了農民對于土地流轉的看法，參見下面兩個表。

　　從表4和表5可以看到，兩個地區的農民立場相似，對于土地流轉的態度是分化的。雖然多數農民還是支持的，但是，如果將反對的和要看具體形式和收益才能決定的農民加起來的話，兩個地區都占到了農民的一半。表5顯示，在沒有打工收入、僅僅靠種地為生的農民中，反對土地流轉的占到31％，也是不低的比例。從總的分布上看，外出打工收入高一些的家庭，支持土地流轉的比例略高一些。當然，土地流轉不意味失去土地，兩個地區土地流轉方式包括：村集體統一經營、與外來公司合作、農戶成立農業合作社等。所以，即使土地流轉了，農民也還能獲得土地利益，所以，如果是完全失去土地，那么，反對者會明顯上升。