3.政策不到位，傷害了群眾利益

　　被動城鎮化的發生，往往是因為城鎮化過程中很多政策缺位或不到位，結果是老百姓感到利益明顯受損。這里面的一個核心問題是土地或宅基地的補償金問題。雖然，國家在農民的征地補償、宅基地補償方面有一系列的法規，并且在近年的法規修正案中，大大提高了補償的標準。但是，在各地實施補償的細則方面，情況還是相當復雜的。一般而言，土地、耕地、林地的補償標準要更明確一些，而宅基地住房的補償難度就要大很多。因為，住房涉及到原來房屋本身的面積、后來搭建的面積、院落的面積、住房的質量、住房的朝向等等細節，這容易導致房屋價格計算上的分歧。

　　本次清華大學經濟社會數據中心的全國大調查詢問了關于農民承包地被征用后的補償問題。在被征地拆遷的樣本中，詢問：“政府或開發商承諾支付的補償金，您家是否全額領到這些土地補償金？”結果回答，全部領到的占58.3％，部分領到的占14.8％，沒有領到的占21.5％，還有5.4％屬于其他情況。這表明，政策不到位的占到36.3％，超過了三分之一。從這個百分比的簡單列舉中，我們就可以理解，為什么被動城鎮化的現象比比皆是，先不要說農民愿意不愿意上樓了，就連答應的補償金不到位的現象都比較普遍，可見問題之嚴峻。

　　土地被征用以后，農民遇到的最大問題就是生計來源或就業問題。本次全國調研詢問了：您家的土地被征用后，政府或開發商有沒有為您或家人提供就業機會？回答結果是：沒有提供的占96.7％，提供的僅占3.1％，還有微小樣本屬于其他情況。所以，城鎮化對于原本習慣于農業勞動的農民來說，最大的難題還是未來的生計。與城里人相比，農民在城鎮就業上沒有任何優勢，他們所熟悉的農業勞動技能突然失效，實際上就意味著與城鎮原居民比較處于技術、技能、文化上的劣勢地位。費孝通先生在其名著《鄉土中國》中，曾經告誡城里人不要以為農民愚蠢，其實在農村生活的環境中，農民的生存技能、生活技能恰恰是城里人很缺乏的。[4](PP. 12－24)但是，城鎮化將原本在農村文化符號體系中具有特殊本領的農民置于他們完全不熟悉的城市文化符號體系中來，他們當然成了城市文化符號體系的底層。

　　總之，政策不到位或政策缺失往往會造成農民在城鎮化上極其矛盾的心理狀態。上文已述，清華大學經濟社會數據中心的調查在問所有農村戶籍的人是否愿意轉為城鎮非農業戶口，結果是38.1％的被訪者愿意，61.9％的不愿意。然而，詢問農民工有沒有打算返回家鄉去就業？69.5％的人不打算回鄉就業，打算回鄉就業的僅占25.3％，還有5.2％做了其他選擇。這說明，農民一旦外出打工以后，多數人就不想再回到農村去，但是，讓他們放棄農村的承包土地、宅基地，他們也不愿意。所以，核心問題是應探索使得已經進城有了穩定就業、穩定收入的農民工在獲得合法財產權益的基礎上的退出機制。只有這樣，才能夠從被動城鎮化轉為主動城鎮化。