一評2014年中央一號文件

——關于“扶持發展新型農業經營主體”

　　作者：華中科技大學中國鄉村治理研究中心 賀雪峰

一、文件解讀

　　十八屆三中全會決議第20條“加快構建新型農業經營體系”，關于經營主體的方面有如下規定：“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”。

　　2014年中央一號文件中，關于構建新型農業經營體系的內容集中在第五章第21、22條，其中第21條“發展多種形式規模經營”相關表述如下：

　　“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡。探索建立工商企業流轉農業用地風險保障制度，嚴禁農地非農化。有條件的地方，可對流轉土地給予獎補。土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”。

　　相對于十八屆三中全會相對條款，一號文件以上表述不只是更加具體了，而且有些說法有所改變，其中最值得注意的有三點：

　　一是強調“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”，而不再是三中全會所籠統規定的“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”，這里面多了一個“有條件的農戶”的限定詞。這個限定詞，再加上一號文件第21條最后一句“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”，可以看出，從十八屆三中全會到一號文件出臺，短短二個月，中央鼓勵土地承包經營權流轉的政策就發生了較大幅度的調整，其原因是當前小農經濟仍然極其龐大且具有活力。

　　二是一號文件中規定“探索建立工商農業流轉農業用地風險保障金制度，嚴禁農地非農化”，后面一句雖然只是一個一般性的強調，卻透露出中央對工商資本下鄉圈地非農使用的擔憂。而前面一句也透露出中央對工商資本下鄉務農失敗的擔憂，因為工商資本下鄉，將農民土地流入進來發展種養業，一旦失敗，資本跑掉了，就可能留下亂攤子，農民的土地租金無人來付，土地經營也會受到影響。實際上，在當前全國工商資本下鄉從事種養業的規模經營中，大多都出現了工商業本與流轉土地農戶之間的尖銳矛盾。

　　三是一號文件中不再有三中全會決議中的“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”一句，而是在導語部分寫道“推進中國特色農業現代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農情，順應時代要求，堅持家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展，傳統精耕細作與現代物質技術裝備相輔相成”，這里面，堅持家庭經營為基礎，與各種經營形式共同發展，與三中全會決議中“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”一句，少了“推進”二字，這很重要。而且，一號文件中還奇跡般地出現了“傳統精耕細作”一詞，這個“傳統精耕細作”當然是與家庭經營相匹配的。

　　一號文件第22條“扶持發展新型農業經營主體”有如下表述：

　　按照自愿原則開展家庭農場登記。鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，推動集群發展，密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系。

　　其中最重要的有兩處，一是關于家庭農場，一號文件規定“按照自愿原則開展家庭農場登記”，且一號文件中出現“家庭農場”僅此一處，而不是三中全會中“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”。一號文件關于“家庭農場”的說法趨于理性，而“專業大戶”一詞根本就沒有出現。二是三中全會中多次提到的“工商資本”、“農業企業”、“企業經營”，一號文件中除第21條要求“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”之外，第22條要求“鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，推動集群發展，密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系”，這個規定中，較三中全會工商資本、農業企業、企業經營等規定，加上了多項限定，第一個限定是，鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，而不是鼓勵工商資本、農業企業。第二個限定是龍頭企業要“密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系”。也就是說，三中全會鼓勵工商資本下鄉務農的精神，到一號文件中已變得謹慎，不僅沒有了鼓勵，而且多有限定。