財政治理的實施途徑

　　筆者建議在此次全面深化財政改革的基礎上，再向前推進一步，達到“財政治理”的目標，形成一個“35年財政改革——財政再全面深化改革——財政良性治理”的路徑。具體措施如下：

　　堅決拋棄“稅收任務論”，回歸“經濟決定稅收，稅收反作用于經濟”的本質。《決定》指出：“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。對這個問題，財政部部長樓繼偉作了十分到位的解讀：“我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策。如果預算以平衡狀態為重點，那么每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這樣一來，客觀上容易帶來預算執行的‘順周期’問題，當經濟較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收點，民間的錢越多，經濟就會越熱；當經濟較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收，民間的錢少了，經濟就會更冷。因此，在預算審批以支出為重點后，稅收就不再是任務而是預期。財政收入依法征收，這是一項重大的機制變化”。這種治國理財觀念的轉變，最大的受益者是企業。

　　這是對“稅收任務論”的徹底否定，《決定》的這個觀點也讓所有企業家松了一口氣。經濟發展過程充滿不確定性，稅收計劃只是一種導向，超額完成與未完成稅收任務都有可能，正好完成計劃倒是不正常的。這也是“經濟決定稅收規律”在起作用。回顧過去35年的歷程，我們會發現稅收考核計劃任務與依法征稅是矛盾的。一是稅收考核計劃任務指標數下達不科學。傳統“基數法”的稅收考核計劃任務必然與稅源實際相違背。二是稅收計劃執行帶有相當的行政指令性特色。有的地方政府在制定稅收任務時，不切實際的規定本級收入完成數額。這就容易形成稅源形勢好，稅務機關要適當控制當年稅收增長的幅度，不想收，不嚴查，以便下年“機動”。一旦稅源形勢不好，而要完成收入任務，就會出現人為“變通”手段如“拉稅”或“引稅”和不按規定稅種入庫等現象。這些都是對市場經濟的“破壞力”。

　　同時，還應該強調要重點審核增加民生、生態、文化等方面的支出比重，還要了解這些支出下撥之后是否達到應有目標。現在的預算公開更多的是財政收支情況的報賬，預算要更多強調公開支出政策及其效果，只有這樣，預算社會監督才有章可循。

　　法定支出與GDP脫鉤。“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。這是一個突破。按照現有制度，與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及七類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育。2012年，財政安排這七類掛鉤支出就占到全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發展階段為促進上述領域的事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地造成財政支出結構固化，加大了政府統籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，也不符合社會事業發展規律，部分領域甚至出現財政投入與事業發展“兩張皮”，容易產生“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。另一弊端是造成財政專項轉移支付過多，資金投入重復低效。清理規范掛鉤并不意味著財政要削減這些重點支出，只是不再采取這種掛鉤方式，根據需要安排。