財政治理的實施途徑

　　筆者建議在此次全面深化財政改革的基礎上，再向前推進一步，達到“財政治理”的目標，形成一個“35年財政改革——財政再全面深化改革——財政良性治理”的路徑。具體措施如下：

　　堅決拋棄“稅收任務論”，回歸“經(jīng)濟決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟”的本質(zhì)。《決定》指出：“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”。對這個問題，財政部部長樓繼偉作了十分到位的解讀：“我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。如果預算以平衡狀態(tài)為重點，那么每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。這樣一來，客觀上容易帶來預算執(zhí)行的‘順周期’問題，當經(jīng)濟較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收點，民間的錢越多，經(jīng)濟就會越熱；當經(jīng)濟較冷的時候，完成任務不容易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收，民間的錢少了，經(jīng)濟就會更冷。因此，在預算審批以支出為重點后，稅收就不再是任務而是預期。財政收入依法征收，這是一項重大的機制變化”。這種治國理財觀念的轉(zhuǎn)變，最大的受益者是企業(yè)。

　　這是對“稅收任務論”的徹底否定，《決定》的這個觀點也讓所有企業(yè)家松了一口氣。經(jīng)濟發(fā)展過程充滿不確定性，稅收計劃只是一種導向，超額完成與未完成稅收任務都有可能，正好完成計劃倒是不正常的。這也是“經(jīng)濟決定稅收規(guī)律”在起作用。回顧過去35年的歷程，我們會發(fā)現(xiàn)稅收考核計劃任務與依法征稅是矛盾的。一是稅收考核計劃任務指標數(shù)下達不科學。傳統(tǒng)“基數(shù)法”的稅收考核計劃任務必然與稅源實際相違背。二是稅收計劃執(zhí)行帶有相當?shù)男姓噶钚蕴厣Ｓ械牡胤秸谥贫ǘ愂杖蝿諘r，不切實際的規(guī)定本級收入完成數(shù)額。這就容易形成稅源形勢好，稅務機關(guān)要適當控制當年稅收增長的幅度，不想收，不嚴查，以便下年“機動”。一旦稅源形勢不好，而要完成收入任務，就會出現(xiàn)人為“變通”手段如“拉稅”或“引稅”和不按規(guī)定稅種入庫等現(xiàn)象。這些都是對市場經(jīng)濟的“破壞力”。

　　同時，還應該強調(diào)要重點審核增加民生、生態(tài)、文化等方面的支出比重，還要了解這些支出下?lián)苤笫欠襁_到應有目標。現(xiàn)在的預算公開更多的是財政收支情況的報賬，預算要更多強調(diào)公開支出政策及其效果，只有這樣，預算社會監(jiān)督才有章可循。

　　法定支出與GDP脫鉤。“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。這是一個突破。按照現(xiàn)有制度，與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及七類，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育。2012年，財政安排這七類掛鉤支出就占到全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地造成財政支出結(jié)構(gòu)固化，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，也不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，容易產(chǎn)生“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。另一弊端是造成財政專項轉(zhuǎn)移支付過多，資金投入重復低效。清理規(guī)范掛鉤并不意味著財政要削減這些重點支出，只是不再采取這種掛鉤方式，根據(jù)需要安排。