在分權的過程當中，地方政府扮演了關鍵的角色。這是因為漸進式改革的本質在于給定一個基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級政府內部的分權使得地方獲得了一定程度的自由裁量權，地方政府可以像一個企業一樣進行決策和運營。無論是早期采取的各種“財政包干”制度，還是1994年開始實施的分稅制，都激勵地方追求當地利益最大化，這在客觀上促進了地方政府對當地經濟介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業行事，譬如組織當地的資產整合和重組、興辦企業、直接投資或招商引資來拉動當地經濟，等等。而所有這些都和資本積累有關。究其原因，在于層級政府間實行財政分權以后，市場化機制使得地方政府的利益和當地的經濟發展直接掛鉤，促使地方政府把追求經濟利益放在首位，這就是當下被廣為詬病的“GDP主義”。同時，官員任期的時限，以及上級政府對下級政府采取相對績效考核(Li和Zhou，2005;周黎安，2007)，激勵地方政府追求短期經濟利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標。因此，對地方政府而言，直接投資和招商引資就是發展當地經濟的首選策略，這是導致我國經濟增長一直受粗放型模式困擾的關鍵所在。

　　圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財政本級支出占總財政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標也可以用以度量支出角度的財政分權的程度。可以看出，就支出視角而言，我國的財政分權程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人(2011)依據IMF有關數據計算顯示，就樣本國家和地區來說，2008年發達經濟體的中央政府(或者聯邦政府)支出占總政府支出的比重平均為72%，而發展中國家和地區以及新興經濟體該比重平均為83%。盡管統計口徑上存在一定差異，但這些數據比較至少說明，我國財政分權的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權非常大。從理論上說，財政支出相當于公共品和準公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關聯。但由于財政分權激勵地方政府追求短期經濟利益，使得財政支出發生了對經濟建設支出的偏向，社會性支出被弱化(傅勇、張晏，2007)。因而，高財政分權必然意味著地方政府對投資和資本積累的高貢獻，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。