建立創(chuàng)新導(dǎo)向的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式

　　表面上看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)不景氣似乎是受全球經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而實(shí)際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長(zhǎng)模式已經(jīng)走到盡頭。如前所述，這種增長(zhǎng)模式與現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式有關(guān)，如果不改變后者，也就不可能實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型。那么，如何才能實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型呢?我們首先需要回答的是，現(xiàn)行分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式能否支持創(chuàng)新以及在多大程度上支持創(chuàng)新?

　　財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。在現(xiàn)行分權(quán)體制下，地方政府為了獲得更多的競(jìng)爭(zhēng)力，也可能會(huì)通過稅收和補(bǔ)貼政策來激勵(lì)家庭和企業(yè)創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在地方政府通過對(duì)企業(yè)技改項(xiàng)目和研發(fā)活動(dòng)給予財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì);或者利用上級(jí)政府設(shè)立的優(yōu)惠政策，變相給予各種企業(yè)稅收優(yōu)惠，典型的例子如設(shè)立各種高新技術(shù)企業(yè)區(qū)，入駐園區(qū)的企業(yè)可以享受一定的稅收優(yōu)惠，而入駐標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是由地方政府自己把握。因此，地方政府實(shí)際上有動(dòng)力鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)，只不過在沒有稅權(quán)的前提下，這種激勵(lì)效果很有限。一些研究結(jié)果已經(jīng)表明，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)已經(jīng)阻礙了地區(qū)創(chuàng)新，比如周業(yè)安等(2012)最近的研究表明，無論是增值稅，還是營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)對(duì)地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

　　當(dāng)然，影響地區(qū)創(chuàng)新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因?yàn)榈胤秸闹С鰰?huì)直接影響創(chuàng)新所需的投入，地方政府的教育和醫(yī)療投入等會(huì)影響當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，而科研投入則直接決定當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)水平，因此，這種直接投入和創(chuàng)新活動(dòng)直接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，地方政府支出還會(huì)間接影響地區(qū)創(chuàng)新。這是因?yàn)榈胤秸梢酝ㄟ^課題經(jīng)費(fèi)、科研獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式資助當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)研究，并通過提高公共服務(wù)水平來為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。由于涉及地區(qū)創(chuàng)新的各項(xiàng)投入通常都具有正外部性，會(huì)給其他地區(qū)帶來溢出效應(yīng)，結(jié)果，其中一些地區(qū)就可能會(huì)免費(fèi)乘車，降低自身投入，而享受創(chuàng)新地區(qū)帶來的好處(周業(yè)安等，2012)。結(jié)合前面我們提到的，地方政府可能對(duì)能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫(yī)療和科學(xué)研究等具有長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)的項(xiàng)目的投入上往往動(dòng)力不足，而是更多選擇免費(fèi)乘車行為。可見，現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)直接影響到了地區(qū)創(chuàng)新，而這又進(jìn)一步影響未來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果要試圖鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，必須抓住這個(gè)根本要害，從改革現(xiàn)行制度和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為著手，來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新導(dǎo)向的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　合理分權(quán)和鼓勵(lì)創(chuàng)新。我國(guó)自實(shí)施分稅制以來，出現(xiàn)了一個(gè)明顯的趨勢(shì)，那就是地方政府事權(quán)和稅權(quán)的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權(quán)向地方政府集中的趨勢(shì)，單從支出角度看，和其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)明顯呈現(xiàn)出高度分權(quán)的狀態(tài)。再聯(lián)系到現(xiàn)有研究所發(fā)現(xiàn)的分權(quán)與地方政府競(jìng)爭(zhēng)的各種不良后果，可以推斷出這種分權(quán)存在過度現(xiàn)象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國(guó)地方政府本級(jí)收入占總財(cái)政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付收入都用于社會(huì)性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔(dān)的高比例事權(quán)以及支出偏向的情形看，有理由推測(cè)，即便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付也有一定比例用于建設(shè)性支出，而非社會(huì)性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強(qiáng)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性越明顯，就越需要更高一級(jí)政府供給。