作者：江西財經(jīng)大學法學院　蔣悟真

　　內(nèi)容提要：中國預算公開實踐顯示，法治化是預算公開的必然選擇。預算公開法治化的實質(zhì)在于實現(xiàn)預算權的規(guī)范化?，F(xiàn)代法治國家預算權規(guī)范化的發(fā)展先后誕生公法進路和私法進路，但當前中國預算權的配置與監(jiān)督在兩條進路上都面臨著一些困難。中國預算公開法治化的發(fā)展理路需結合財政分權體制，地方與中央政府預算權的規(guī)范化設計應分別通過社會參與預算主體的構建及其程序保障機制的完善與預算公開監(jiān)督權力的規(guī)范及其救濟機制進行修繕，從而最大程度地保障預算公開目標之實現(xiàn)。

　　關鍵詞：預算公開;公共財政;預算權;預算民主;預算法治

　　基金：國家社科基金重點項目“全口徑預算決算管理改革及其法治化進程研究”(13AFX005)的階段性成果

　　一、問題的提出

　　近年來，我國在邁向公共財政和法治國家的進程中，政府對預算公開實踐做出了諸多努力，在中央層面，自2008年國務院頒布實施《政府信息公開條例》以來，在國務院和中央各部委的協(xié)力推動下，掀起了一波預算公開改革的熱潮;[i]在地方層面，自2009年廣州市率先公開部門預算之后，深圳、上海等地紛紛響應，四川巴中市白廟鄉(xiāng)更是豎起了“中國第一個全裸鄉(xiāng)政府”的大旗。順應公共財政和法治政府的時代潮流，當前各級政府主導的預算公開改革，成為了建設社會主義法治國家的重要標志。然而，按照現(xiàn)代預算公開原則的基本要求，[ii]從宏觀視角考察我國預算公開的成效，不管是預算公開的廣度、深度還是效果，都與財政預算透明度的要求存在較大差距[iii]，我國預算公開改革亟需納入法治化軌道。

　　基于我國預算公開改革強烈期待法治化的傾向，立法機關在預算法修訂過程中對我國預算公開的難題予以了高度重視——2012年7月6日中國人大網(wǎng)向社會公布《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》(下文簡稱“二次審議稿”)，其總則第11條對預算公開進行了“剛性化”規(guī)定，這種抽象性立法形態(tài)對預算民主與公共財政目標能起到一定的宣示作用，但按照預算公開法治化的發(fā)展要求，仍需更具可操作性的路徑和措施進行落實。有鑒于此，本文立足于我國預算公開的法治化走向，將公共財政理念和民主法治理念的價值導向合理延伸到預算公開的范疇，并從理論和實踐雙重路向?qū)ξ覈A算公開法治化的發(fā)展理路予以探析，以期對我國預算民主和公共財政的發(fā)展和完善有所裨益。

　　二、公共財政與預算公開法治化

　　政府預算公開是公共財政的內(nèi)在要求，昭示著法治政府的進步方向與發(fā)展圖景。要解決我國預算公開實踐中出現(xiàn)的諸多問題，實現(xiàn)預算公開的法治化，必須深刻揭示公共財政與預算公開的內(nèi)在邏輯關系，合理厘定預算公開法治化的內(nèi)涵，從而使預算公開的法治化理論及其相關理路或制度設計對預算公開實踐產(chǎn)生解釋力和應用力。

　　(一)公共財政與預算公開

　　預算公開是隨著現(xiàn)代公共財政的發(fā)展而出現(xiàn)的。公共財政主要源于納稅人繳納的賦稅，政府通過合理利用納稅人讓渡的部分私人財產(chǎn)權，為納稅人提供必要的公共產(chǎn)品與服務。但政府作為預算權的承載主體具有經(jīng)濟人的本性，存在尋租動機。當預算主體間信息不平衡時，政府尋租動機極易被一些特殊利益集團所俘獲，從而與特殊利益集團進行共謀，以致出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風險”等機會主義行為。為有效控制政府或政府公務人員的驅(qū)利本性，漢娜·阿倫特提出，“對公權謀私唯一的補救辦法，就在于公共領域本身，在于照亮公共領域范圍內(nèi)每一個行為的光明，在于那種使進入公共領域的一切都暴露無遺的可見性”。[iv]這意味著在公共財政目標的實現(xiàn)過程中，只有保障預算公開，為預算監(jiān)督主體及時提供準確和全面的財政信息，使公共預算主體間達到信息平衡，才能真正約束和制約財政機會主義行為。[v]

　　現(xiàn)代社會消除了身份的差別，將公共生活擴大到了前所未有的范圍，公開性構成了現(xiàn)代政治社會生活的一個最為基本的屬性。[vi]現(xiàn)代預算制度已超越以往只關注預算控制的初級階段，突破了傳統(tǒng)意義上僅將預算作為政府收支合法性象征的含義，也不再是單純地強調(diào)稅收政策調(diào)整與預算收支控制的關聯(lián)性，而是著重于預算不僅需要被公民理解，更需要為公民接納?，F(xiàn)代公共財政預算改革表明，法治政府基于財政拮據(jù)、管理危機以及信任危機的壓力，開始重點強調(diào)公共預算資源的分配盡可能滿足納稅人多樣化的公共需求，政府通過向納稅人提供更好的公共產(chǎn)品與服務以期使公民享有最大化的稅收福利。于是，為有效提高公共產(chǎn)品與服務供給的效率與質(zhì)量，推進、落實、實現(xiàn)預算公開已成為良好公共財政和政府治理的外在表達[vii]，這種公共預算改革的國際趨勢，不僅在西方預算發(fā)達國家出現(xiàn)了各具特色的探索與實踐，而且將成為我國公共財政改革的核心課題與發(fā)展方向。