(二)中國預算權規范化的困境

　　按照預算公開與預算權規范化進路的歸類，解讀我國預算公開實踐：一方面，在公法進路上，在我國現行的憲法秩序框架下，雖然在理論形態上應遵守人大至上的權力架構，但是在實際運行中預算權高度集中缺乏制約——預算權在立法和行政之間、各級政府之間以及政府內部各機構之間缺乏合理配置和有效監督，[xvii]從而導致我國剛啟動推進預算公開的引擎，就陷入了權力機關監督虛化、司法問責缺位、政府內部監督乏力等內部制衡困境;另一方面，雖然公民社會堪稱我國預算公開推進的源動力，但由于傳統法學理論將預算法劃分為體現“控權性”的“經濟公法”，很少從私法的角度剖析預算法、預算權的性質，致使預算權規范化的私法進路也同樣面臨一種社會權力難以制衡國家權力的外部困境。

　　1.預算權規范化的內部困境

　　第一，權力機關預算公開監督的虛化。我國憲法對于人大的預算審批權和預算監督權僅作象征性的規定(見《憲法》第62條第10款、第67條第5款)，人大預算權力配置不足導致立法機關對政府預算權的制衡不可避免地出現“疲軟”情形。例如，我國當前的預算公開實踐，除浙江溫嶺等地區的地方人大在預算公開中起到了一定的實質性作用外，其它的權力機關(包括全國人大)對于政府預算公開的推進還只是被動的、有限的、形式性的參與而已。另外，面對當前政府債務居高不下、地方政府償債壓力日益增加的形勢，[xviii]人大起到的監督作用有限。雖然“二次審議稿”沿襲了《預算法》關于地方政府不得舉債的規定，并將債務合法性與合理性的審查(第43條第6款)列入了人大重點審查的范圍。然而財政預算危機潛滋暗長主要源于我國財稅領域缺乏體現綜合協調、平衡各類主體利益的法治精神。[xix]

　　第二，行政主體預算公開內部監督的乏力。在縱向層面，上下級政府之間缺乏對預算公開改革的合理呼應和互動。例如，2009年廣東省地方政府率先推行了預算公開的改革，當國人對其普遍稱贊之時，財政部卻出臺了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》的保守規定(其第2條第1款規定：各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開，各部門負責本部門預算、決算的公開)[xx]，這導致了地方預算公開程度的倒退(2009年廣州公布114個部門預算，2010年只公布21個，2011年為51個，2012年為86個);而四川巴中白廟鄉政府創全國之首例實行“裸賬”，其預算公開目的在于通過透明政府的打造和當地民生的改善以提升基層政府的法治性，但這種公開模式缺少法律和制度的支撐，難以得到廣泛推廣。在橫向層面，審計監督缺位。自2011年起，中央各部委開始實施“三公預算”公開，但公開結果卻并不徹底。對此，社會輿論普遍呼吁審計機關要對預算公開信息進行審計調查，但由于現行《預算法》、《審計法》缺乏對審計機關權力行使的激勵，而且我國審計機關的獨立性較差，導致我國的審計監督功能未能得到有效發揮。

　　第三, ，司法主體預算公開問責機制的缺位。在我國預算公開實踐中，政府主導型的預算公開主體是各級政府或政府部門，這種模式的預算公開歸屬于行政行為的范疇，而“參與式預算”主體為地方政府與同級人大，其行為性質可概括為立法(監督)行為與行政行為。在現代法治國家，可訴性是行政行為的本質屬性，[xxi]如果政府預算公開行為或結果有違法規要求，那么就必須引入司法問責機制。但是“二次審議稿”對于預算公開違法行為只是抽象且單一的規定了行政處分的責任形態(第87條第12款)，這導致一些預算公開違法行為面臨著無章可循、無法可依的窘境，基本忽略了司法主體的預算監督和制衡作用。究其原因，我國政府單方推動的預算公開蘊含多重政治因素，對預算公開違法行為的問責超出了司法技術的范疇。如何在保持法律獨立性的情形下，適當構建一個司法問責機制來馴化預算改革中的政治元素，將是預算公開改革中亟待解決的問題。 2.預算權規范化的外部困境

　　第一，社會公眾預算參與不足。近些年來，一些地方政府立足于當地民情，努力探索公眾預算參與的路徑，例如通過打造公眾與政府的互動平臺，設置一些參與渠道接受社會公眾對預算項目的咨詢、征求預算立項方面的建議、組織預算決策環節的討論、推行預算立項的競標化，實現了預算執行與預算評估過程的公開，然而從法治視角整體考察我國參與式預算改革：一方面，相較于國外的成功范例，如巴西的參與式預算制度，我國的公眾預算參與改革仍存在諸多不足——公民的民主參與意識淡薄、參與動力缺乏、參與渠道單一、推廣依賴政府等;另一方面，在立法層面，我國《憲法》、《立法法》、《預算法》等法規對社會公眾的民主參與渠道規定得過于抽象、模糊，政府也并未真正產生與社會公眾分享預算信息和預算權力的意愿，社會公眾難以對政府預算公開進行有效的參與和監督。

　　第二，社會組織預算參與受限。近年來，一些社會團體開始積極關注預算公開的重要性[xxii]，在一定程度上體現了社會組織在預算改革中的積極推動作用。但是，這種預算參與仍處于初級層次：一方面，大部分社會組織參與僅局限于預算編制階段，而在預算審議、執行以及審計階段，其作用仍受到很大限制，并且上述比較有代表性的社會團體對預算公開的推進也僅為一種事后的監督和評價，如何創造條件發揮社會組織的預算參與和監督作用仍是重大難題;另一方面，我國社會組織預算參與仍受到較大限制，公眾難以通過創設預算組織的形式進行預算參與和監督。

　　第三，其他社會主體預算參與乏力。推動預算公開，其他(一些特殊的)社會主體的作用也不容忽視，它能有效參與和監督政府預算公開的過程。如政協、新聞媒體以及社會中介審計機構等。但由于預算參與和監督渠道的不健全，無論是政協還是新聞媒體所蘊藏的預算監督潛力并未得到充分發揮，對預算公開的監督和推動作用都比較有限。