作者：中國行政管理學(xué)會課題組

　　執(zhí)筆人：胡象明

　　中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化又必須有政府職能的現(xiàn)代化。因此，轉(zhuǎn)變政府職能是全面深化改革的一項重要任務(wù)，政府職能就是制定政策和執(zhí)行政策，只有深入進(jìn)行政策創(chuàng)新，才能推進(jìn)政府職能有效轉(zhuǎn)變，才能有效地實現(xiàn)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)。本文試圖結(jié)合黨的十八大和十八屆三中全會的精神，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，就如何通過政策創(chuàng)新來推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并進(jìn)而實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化進(jìn)行初步研究，進(jìn)而提出相關(guān)建議，以期對我國政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新工作有所參考。

　　一、 政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

　　政府治理是國家治理的重要組成部分，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先要求政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，則必須實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是全面深化改革的總目標(biāo)的重要組成部分。

　　(一)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容

　　俞可平在《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考》中指出：“國家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系”。俞可平. 衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進(jìn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考 [N] .北京日報，2013-12-09.這里只是從狹義的治理意義上說的，從廣義的治理而言，政治行為的一系列制度和程序也應(yīng)該包括在國家治理體系之中，在當(dāng)代中國，無論是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和民主黨派的參政行為及其制度和程序，還是國家的立法和司法行為及其制度和程序，都是國家治理體系不可缺少的組成部分。由此看來，不管是狹義上而言，還是從廣義上而言，政府行為及其制度和程序是國家治理體系中的重要組成部分。特別是從狹義上而言，在政府行為、市場行為和社會行為三者中，政府行為發(fā)揮著主導(dǎo)作用。由此推之，在國家治理體系中，政府行為及其制度和程序是其中最重要的內(nèi)容。因此，可以進(jìn)一步推之，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。

　　(二)政府職能現(xiàn)代化是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

　　政府職能是國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，它是政府治理體系中最本質(zhì)的東西。在政府治理體系的制度框架中，首先要解決的問題是，政府是做什么的?政府的職責(zé)是什么?它有哪些基本功能?如果不解決這些問題，政府就無法行動，何談?wù)袨?何談依法行政?不同時代和不同性質(zhì)的政府職能是不一樣的。每一個時代的政府有其特定時代的職能，每一種不同性質(zhì)的政府也有與其特定性質(zhì)相關(guān)的職能。相對現(xiàn)代而言則有古代、近代，我們在此統(tǒng)稱傳統(tǒng)時代，現(xiàn)代則是一個過程，漫長的過程，現(xiàn)代化則是表征這個過程的延續(xù)。當(dāng)今中國的政府正在從傳統(tǒng)時代走向現(xiàn)代，處于現(xiàn)代化的過程之中，一方面帶有傳統(tǒng)的特征，另一方面也正在向著現(xiàn)代化發(fā)展，政府的職能也是如此。政府職能規(guī)定著政府做什么，怎么做，以及包括它與市場的關(guān)系、與社會的關(guān)系。如果一個政府在這些最本質(zhì)、最基本的內(nèi)容上還是傳統(tǒng)的，或是半傳統(tǒng)的，尚未能實現(xiàn)現(xiàn)代化，那么，這個政府的治理體系和治理能力根本不可能現(xiàn)代化。所以，我們今天要實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要實現(xiàn)政府職能體系的現(xiàn)代化，首先解決好現(xiàn)代政府自身的定位問題，以及政府與市場、政府與社會的邊界問題。合理確定政府自身的定位，合理界定政府與市場、政府與社會的邊界，這是現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)政府的主要區(qū)別，也是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。同時，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府只有對自身有一個合理定位，并在合理定位的范圍內(nèi)處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，才能發(fā)揮更好的作用，才能實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

　　(三)加快轉(zhuǎn)變政府職能的根本目的是加快實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化

　　若要理解政府職能轉(zhuǎn)變與政府職能現(xiàn)代化的關(guān)系，就需要正確理解政府職能現(xiàn)代化的含義，而這又只有在正確理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提下才有可能。我們知道，現(xiàn)代化的國家治理體系是一個由政府、市場與社會合作共治的治理體系，在這個治理體系中，政府、市場和社會均有其特定的角色，行使特定的職能。現(xiàn)代化的政府職能只有從這種合作共治的體系中得到體現(xiàn)。我國當(dāng)前的政府職能體系是從計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的，盡管經(jīng)過30多年的改革和調(diào)整，計劃經(jīng)濟(jì)時代政府職能的特征已大大削弱，但離真正市場經(jīng)濟(jì)時代的現(xiàn)代政府職能還存在著很大的差距，政府職能的現(xiàn)代化是一個過程，就是一個縮小這種差距的過程，而政府職能轉(zhuǎn)變則是縮小這種差距的實現(xiàn)方式。回顧改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程，從全能政府為特征的政府職能一步一步地走到今天以有限政府為特征的政府職能，已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展。但是，與以讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的現(xiàn)代政府職能定位相比，我國現(xiàn)代的政府職能體系的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位。政府不正確地干預(yù)市場和包辦社會事務(wù)的職能還大量存在，而政府對市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。在當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得巨大成就但距政府職能現(xiàn)代化要求還依然存在差距的情況下，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的根本目的就是要通過削減政府對市場的不當(dāng)干預(yù)職能，調(diào)整政府對社會的管理職能，增強(qiáng)政府對市場的監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，使政府職能與政府在現(xiàn)代化國家治理體系的角色定位相一致，以實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化。