三、加快政府職能轉變進行政策創新的建議

　　(一)在推動政府職能轉變過程中，要增強政策創新的主動性

　　十八屆三中全會的決定中對政府職能轉變的闡述不但占據了相當多的內容，突顯這個問題的重要性，而且對如何轉變政府職能主要是從政策的角度來闡述的，決定論述的與轉變政府職能相關的主要政策問題或政策領域，是一個完整的政策體系。也就是說，按照黨的十八屆三中全會的決定，要加快轉變政府職能轉變，必須要在以上政策領域進行大膽創新，這就要求在推進政府職能轉變的過程中，必須自覺地、主動地開展政策創新。政府職能是通過制定政策和執行政策來實現的，政府有什么樣的職能，就會制定和執行什么樣的政策。政府職能轉變也可以說是政府職能創新，意味著要調整某些職能，或減少某些職能，或要增加某些職能，或職能包含的內容和履行的方式之改變。而這一切，都要通過制定和執行一系列具體的政策才能實現。因此，推進政府職能轉變過程，實際上是一個自覺地、主動地開展相關政策創新的過程。特別是地方政府，在全面深化改革過程中，要推動本級政府職能的轉變，不能坐等上級的紅頭文件，更不能空喊轉變政府職能的口號，而應該根據中央精神，結合本地實際，通過具體的政策創新來推動本級政府的職能轉變。

　　(二)在推動政府職能轉變過程中，要注重政策創新的系統性、整體性和協同性

　　黨的十八屆三中全會決定提出了全面深化改革“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，這同樣適應于作為全面深化改革重要內容的政府職能轉變過程中的政策創新。決定中提出的與政府職能轉變相關的需要創新的政策問題或政策領域，本身就具有系統性、整體性和協同性的特點。對于政府職能轉變來說，宏觀調控的政策、正確履行政府職能的政策、優化政府組織結構的政策構成的一個有機的政策系統，這個系統是一個有機整體，各部分之間是相互協調的。政策創新需要根據政策系統的這些特征進行系統創新、整體創新和協同創新。對政策的系統性創新要求把與政府職能轉變相關的政策看成一個完整的有機系統，關注政策系統的各個部分即各項具體政策之間的有機聯系，注重在政策創新過程中各項具體政策創新的彼此聯動，相互關聯;對政策的整體性創新要求把與政府職能轉變相關的政策看成一個整體，在政策創新過程中不但要關注各項具體政策的創新，更要關注具體政策創新與整體政策創新的關系，防止政策創新過程出現政策碎片化的現象。如果政策創新出現碎片化，只是對某幾項政策或某項政策的某些方面的內容進行片面創新，新舊政策之間不協調，還是不能實現政府職能的全面轉變;如果有所轉變，也只能是片面的轉變，這種片面的轉變與全面深化改革的要求是不相適應的，而且還有可能引起政策系統的紊亂;對政策的協同性創新要求在政策創新過程中注重各項具體政策創新之間的相互協調。政策創新過程中這種各項具體政策創新相互協調非常重要，因為政策之間只有相互配合才能達到政策目標，如果某一單項政策獨立地開展創新，而沒有與之配套的政策協同創新，這一單項政策創新根本無法達到它所要實現的政策目標，更不可能對于推動政府職能轉變發揮應有的作用。

　　(三)在推動政府職能轉變過程中，要在行政審批制度改革這個突破口上進行深層次的政策創新，堅持行政審批制度改革的徹底性、公開性和持續性

　　本世紀初以來，我國一直把行政審批制度改革當成是政府職能轉變的突破口。從2002年第一輪行政審批改革至今，國務院分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%，各地區取消和調整的行政審批事項占原有總數的一半以上。新一屆政府成立以來，同樣是把行政審批制度改革當成是政府職能轉變的突破口，在這方面做了大量的工作，至目前為止，已取消和下放的行政審批事項已達221項。這對于擴大和加強市場在資源配置中的作用具有非常重要的意義。為了使新一輪的行政審批制度改革更加有效，建議在行政審批制度改革政策創新方面遵循以下原則：

　　一是徹底性。行政審批制度改革需要各級政府部門打破現有利益格局，凡是市場和社會能自我調節的堅決取消;凡是社會組織能夠承擔的堅決轉移給社會組織;凡是下級政府能夠履行的堅決下放給下級政府，以自我革命的精神對行政審批制度進行一個徹底的審視。不僅是對目前存在的不合法、不合規的行政審批事項應該取消，即使是合法、合規但這些有關法律與規章已經不適應深化全面改革開放新形勢的，也要通過對法律和規章的修改、經過合法程序逐步取消。

　　二是公開性。我國多年來的行政審批制度創新已經清理了相當大一部分審批項目，然而時至今日，仍然可以聽到抱怨政府審批事項過多的聲音，政府對市場的管制行為似乎并未有隨著審批項目的精簡而放松。出現上述現象的一個重要原因就是地方政府行政審批改革中“明減暗增”、“ 邊減邊增”等行為，這些行為或是把要精簡的項目合并到一個整體項目上報，看似減少了不少項目，實則這些行政審批項目都沒有被清理掉，甚至一些被清理掉的項目改頭換面，以新的名字重新進入了行政審批事項。解決該問題的根本方法就是以公開性的原則操作行政審批制度改革。一方面在審批項目部門自報項目的基礎上劃定界限，隱瞞不報的審批項目一律作廢。同時要求列明審批事項名稱、類別、依據、具體實施主體、是否含子項目、收不收費、辦理時限等內容。以此作為行政審批項目清理的根據。另一方面，在公開被清理、調整的行政審批項目的同時，那些被保留下來的行政審批事項、以及將要新增的行政審批事項也應該同時予以公布。在透明公開的環境下接受相關部門和社會的監督。

　　三是持續性。行政審批政策創新不僅僅是對行政審批項目的清理，而是對整個行政審批制度的持續性的完善過程。如第六次行政審批制度取消和調整的項目主要集中在投資、社會事業、非行政許可項目等領域，在這些領域政府應該厘清自身職能邊界，還權于社會。然而在食品安全衛生、生態環境保護和設計消費者安全的標準和職業規范等方面，政府應該加強審批和監管。在這些領域，政府的行政審批不僅不應該放開，還應該提升其審批監管的權力。與此同時，對被清理的行政審批項目的取消和下放也不意味著政策創新過程的結束，取消的行政審批項目只是代表著政府在微觀層面減少對市場的干預，同時由于市場解決不了所有問題，市場既需要政府為市場提供規則和環境，又需要政府為市場上的弱勢群體提供必要保障，轉型期還需要政府為經濟健康發展提供有效的引導和推動。不管是中央政府下放到地方政府以及政府部門外放到市場的審批項目，都需要新的承接主體，而且是有承接能力的各類主體。比如某方面行為主體的資質管理，就需要有行業組織和行業專家的自我組織和自我管理能力。如果這樣的主體不夠，政府轉變職能的戰略目標就很難實現。所以，與行政審批制度改革和政府職能轉變相關的政府宏觀管理能力的提升問題、社會組織建設問題、社會治理機制問題，都同時相應地進入政策創新的議程。