作者：中共湖南省委黨校、湖南行政學院 徐晨光 王海峰
【內容提要】隨著改革的深化和社會主義市場經濟體制的完善，在經濟激勵和政治調控雙重約束下形成的地方政府治理，其治理結構和治理形態的問題逐漸凸顯出來，地方社會并沒有因為中央的分權和收權的循環得到有效的治理。地方政府在從統治轉向治理與善治的過程中，政府與國家、政府與社會、政府與民眾的關系決定了重塑地方政府治理模式需要在中央與地方關系結構中分析其內在的政治邏輯：中央與地方政府間的權力關系是制約地方政府治理的基礎結構，社會建設是地方政府治理的現實依據，現代國家構建則是地方政府治理所秉承的制度使命。
【關 鍵 詞】地方政府/央地關系/治理模式/政治邏輯
從改革開放以來中國社會自身成長趨勢和政府改革內在邏輯來看，我國地方政府治理的模式正逐漸從統治走向治理與善治。在地方政府治理模式的理論建構和實踐創新中，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、參與式治理、合作治理等多種模式，這些模式的建構一定程度上解釋了改革開放以來政府與社會關系的結構性調整，描述了政府轉型的結構性特征。然而，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和服務型政府目標的確立，我國政府的職能、形態和使命都面臨著一系列調整，地方政府與市場、社會、民眾的關系結構以及政府之間的關系結構也都必然要發生深刻的變化。地方政府在從統治走向治理與善治的過程中，不僅要依據政府理論思考政府自身結構和功能的調整，還要從中國中央與地方關系的結構中探索現代社會發展對政府改革的內在要求，探究現代國家建設中政府改革的國家需求和政治使命。“從某種意義上說，治理改革與國家構建是密不可分的。民主化與理性化作為現代國家建構的兩個方向也同樣適用于治理改革。”①
一、分權放權與地方政府治理
改革開放以來，基于經濟增長的需要，中央政府通過分權放權的制度和機制有效調動了地方政府發展經濟的積極性，正是經濟激勵和政治調控的雙重約束，塑造了中國地方政府獨特的治理模式。
(一)經濟分權與政治調控
中國地方政府改革的邏輯起點是從中央政府的分權放權開始的。改革之初，為了迅速推動經濟社會發展，針對改革前中央過度集權、過于僵化的體制，中央啟動了分權放權的經濟改革進程。從20世紀70年代到90年代，我國經濟領域分權放權的改革大體經歷了直接的放權讓利、分灶吃飯的財政包干、分稅制改革三個進程，貫穿此進程的主線就是中央向地方政府的經濟分權。經濟分權最重要的積極意義就在于，地方政府、企業和社會獲得了中央政府所創造的經濟發展的強大激勵。中國各地方政府擁有了相當的自主權，特別是地方政府成為事實上的地方產權擁有者。因為在分權放權的經濟改革中，地方政府獲得了中央政府所下放的企業控制權和管理權，并且地方政府開始能夠實際管轄和獨立經營大部分國有企業，同時改革后蓬勃發展的集體所有制企業的集體產權，實際上也控制在地方政府手中，于是地方經濟資源和財富可由地方政府自由支配。地方政府就是在央地政府間分權和政企間分權中獲得了自由支配本轄區的經濟權力，這種經濟發展的進程其實是中國市場經濟改革中產權地方化的一種模式。從改革初期到九十年代中期的經濟分權中，大量經濟決策權力被下放給地方政府，各主要的經濟職能部門，如計委、工商、稅務、銀行等，劃歸同級地方政府管理，不受上級職能部門控制。1994年的分稅制以制度化的方式確立了中央與地方各自財政權力的領域，地方政府從此獲得了規范性的制度化的稅收權力。地方政府在強大的政治壓力和經濟激勵下拼命發展經濟。這樣，地方政府逐步成為相對獨立的權力和利益主體，其經濟增長的主動性和積極性迅速提高，于是，刺激經濟增長、大力擴張GDP就成為地方政府的內在訴求和原始動力。
地方政府治理體制的生成還有賴于另一重要機制：中央集權化的政治調控，核心是組織人事的控制。改革后，地方政府擁有相當大的自主權，但在政治上，央地關系仍然保留了中央集權的結構，中央對地方官員有相當強的控制力，控制的核心機制就是中國共產黨的干部人事制度，一定意義上，干部制度是支撐和維系中國黨和國家制度體系的基礎性制度，中央依靠此制度掌握地方政府和地方官員的核心信息，監督地方政府的政策執行，并決定、制約、影響地方官員的政治升遷，主要的機制包括干部多頭任職，異地任命，干部交流、晉升等，這樣就能夠盡可能地把合適的干部選拔上來，保證了干部隊伍的一體化和執行力，從而保證足夠的中央權威的政治調控和統一的行政管理。這其中的關鍵是中央政府始終堅持著政治結構中的核心組織原則，即黨管干部。在黨管干部的絕對原則下，對地方政府干部的任免、提拔、調動、審查和干部問題的處理，都必須由中央集體討論決定，并按干部管理權限，由主管黨組織批準。這樣，中央政府有足夠權威去獎懲地方官員，推行自己的政策。“沒有這樣一個強有力的中央控制，各地的地方主義傾向會大增，而這僅靠經濟和財政政策是很難解決的。”②所以周黎安將這種政治集權與強激勵兼容在一起的治理地方政府官員的模式，稱之為“政治錦標賽”，地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“政治錦標賽”模式是理解政府激勵與增長的關鍵線索之一。③事實上，在政績考核激勵體制下，無論是官員目標責任制還是官員服務體系，中央政府對地方官員的政績考核主要是集中于對經濟績效的考核，而社會民生、文化發展、人口控制等基礎性的指標并沒有被置于考核的重要位置。一定程度上，地方政府的經濟績效成為中央政府考核評價干部單一的和最有威力的指揮棒。在這種激勵規則下，地方政府會最大力度調動全部資源去增長本地經濟，而這種有效激勵和絕對控制地方干部的體制則直接塑造了地方政府的治理格局。為了保證國家與地方治理的雙重有效，中央在分權的同時也始終堅持著收權。20世紀90年代中期以后，中央政府又開始把地方政府一些領域的權力重新回收上來：分稅制改革本身就是中央政府集中財權的制度改革。銀行系統的改革是央行的各省級分行被撤銷，建立九個跨省的大區級銀行，這就削弱了地方政府干預金融系統的權力;財政預算體制的公共財政改革，則是力圖建立統一、完整的國家預算體系和民生服務財政體系;新世紀推行的垂直化管理，直接將原屬于地方政府控制的許多權力陸續上收或局部上收，如將對國家安全、國家稅務、金融部門的監管權力收歸中央，而工商、地稅、土地管理等管理權力則由省內直接管理;中央政府把地方一些重大項目的行政審批權上收，對國家土地征收、環境生態保護、重大安全生產事故等的行政監察，直接加大了對地方政府監督的力度;對地方官員晉升的考核指標體系更加豐富和細化，如在考核中加入綠色GDP的參數和民意的測量，特別是中央政府在許多領域加大對地方官員的考核和問責，引入對國土、安全生產、生育人口、信訪、環保等考核項目“一票否決”的“紅線原則”，則直接從政治上加大了對地方政府的約束和控制。
