作者：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院　徐晨光 王海峰

　　【內(nèi)容提要】隨著改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，在經(jīng)濟激勵和政治調(diào)控雙重約束下形成的地方政府治理，其治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)的問題逐漸凸顯出來，地方社會并沒有因為中央的分權(quán)和收權(quán)的循環(huán)得到有效的治理。地方政府在從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理與善治的過程中，政府與國家、政府與社會、政府與民眾的關(guān)系決定了重塑地方政府治理模式需要在中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)中分析其內(nèi)在的政治邏輯：中央與地方政府間的權(quán)力關(guān)系是制約地方政府治理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，社會建設(shè)是地方政府治理的現(xiàn)實依據(jù)，現(xiàn)代國家構(gòu)建則是地方政府治理所秉承的制度使命。

　　【關(guān) 鍵 詞】地方政府/央地關(guān)系/治理模式/政治邏輯

　　從改革開放以來中國社會自身成長趨勢和政府改革內(nèi)在邏輯來看，我國地方政府治理的模式正逐漸從統(tǒng)治走向治理與善治。在地方政府治理模式的理論建構(gòu)和實踐創(chuàng)新中，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、參與式治理、合作治理等多種模式，這些模式的建構(gòu)一定程度上解釋了改革開放以來政府與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，描述了政府轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性特征。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和服務(wù)型政府目標(biāo)的確立，我國政府的職能、形態(tài)和使命都面臨著一系列調(diào)整，地方政府與市場、社會、民眾的關(guān)系結(jié)構(gòu)以及政府之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)也都必然要發(fā)生深刻的變化。地方政府在從統(tǒng)治走向治理與善治的過程中，不僅要依據(jù)政府理論思考政府自身結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，還要從中國中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)中探索現(xiàn)代社會發(fā)展對政府改革的內(nèi)在要求，探究現(xiàn)代國家建設(shè)中政府改革的國家需求和政治使命?！皬哪撤N意義上說，治理改革與國家構(gòu)建是密不可分的。民主化與理性化作為現(xiàn)代國家建構(gòu)的兩個方向也同樣適用于治理改革?！雹?/p>

　　一、分權(quán)放權(quán)與地方政府治理

　　改革開放以來，基于經(jīng)濟增長的需要，中央政府通過分權(quán)放權(quán)的制度和機制有效調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，正是經(jīng)濟激勵和政治調(diào)控的雙重約束，塑造了中國地方政府獨特的治理模式。

　　(一)經(jīng)濟分權(quán)與政治調(diào)控

　　中國地方政府改革的邏輯起點是從中央政府的分權(quán)放權(quán)開始的。改革之初，為了迅速推動經(jīng)濟社會發(fā)展，針對改革前中央過度集權(quán)、過于僵化的體制，中央啟動了分權(quán)放權(quán)的經(jīng)濟改革進程。從20世紀70年代到90年代，我國經(jīng)濟領(lǐng)域分權(quán)放權(quán)的改革大體經(jīng)歷了直接的放權(quán)讓利、分灶吃飯的財政包干、分稅制改革三個進程，貫穿此進程的主線就是中央向地方政府的經(jīng)濟分權(quán)。經(jīng)濟分權(quán)最重要的積極意義就在于，地方政府、企業(yè)和社會獲得了中央政府所創(chuàng)造的經(jīng)濟發(fā)展的強大激勵。中國各地方政府擁有了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，特別是地方政府成為事實上的地方產(chǎn)權(quán)擁有者。因為在分權(quán)放權(quán)的經(jīng)濟改革中，地方政府獲得了中央政府所下放的企業(yè)控制權(quán)和管理權(quán)，并且地方政府開始能夠?qū)嶋H管轄和獨立經(jīng)營大部分國有企業(yè)，同時改革后蓬勃發(fā)展的集體所有制企業(yè)的集體產(chǎn)權(quán)，實際上也控制在地方政府手中，于是地方經(jīng)濟資源和財富可由地方政府自由支配。地方政府就是在央地政府間分權(quán)和政企間分權(quán)中獲得了自由支配本轄區(qū)的經(jīng)濟權(quán)力，這種經(jīng)濟發(fā)展的進程其實是中國市場經(jīng)濟改革中產(chǎn)權(quán)地方化的一種模式。從改革初期到九十年代中期的經(jīng)濟分權(quán)中，大量經(jīng)濟決策權(quán)力被下放給地方政府，各主要的經(jīng)濟職能部門，如計委、工商、稅務(wù)、銀行等，劃歸同級地方政府管理，不受上級職能部門控制。1994年的分稅制以制度化的方式確立了中央與地方各自財政權(quán)力的領(lǐng)域，地方政府從此獲得了規(guī)范性的制度化的稅收權(quán)力。地方政府在強大的政治壓力和經(jīng)濟激勵下拼命發(fā)展經(jīng)濟。這樣，地方政府逐步成為相對獨立的權(quán)力和利益主體，其經(jīng)濟增長的主動性和積極性迅速提高，于是，刺激經(jīng)濟增長、大力擴張GDP就成為地方政府的內(nèi)在訴求和原始動力。

　　地方政府治理體制的生成還有賴于另一重要機制：中央集權(quán)化的政治調(diào)控，核心是組織人事的控制。改革后，地方政府擁有相當(dāng)大的自主權(quán)，但在政治上，央地關(guān)系仍然保留了中央集權(quán)的結(jié)構(gòu)，中央對地方官員有相當(dāng)強的控制力，控制的核心機制就是中國共產(chǎn)黨的干部人事制度，一定意義上，干部制度是支撐和維系中國黨和國家制度體系的基礎(chǔ)性制度，中央依靠此制度掌握地方政府和地方官員的核心信息，監(jiān)督地方政府的政策執(zhí)行，并決定、制約、影響地方官員的政治升遷，主要的機制包括干部多頭任職，異地任命，干部交流、晉升等，這樣就能夠盡可能地把合適的干部選拔上來，保證了干部隊伍的一體化和執(zhí)行力，從而保證足夠的中央權(quán)威的政治調(diào)控和統(tǒng)一的行政管理。這其中的關(guān)鍵是中央政府始終堅持著政治結(jié)構(gòu)中的核心組織原則，即黨管干部。在黨管干部的絕對原則下，對地方政府干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由中央集體討論決定，并按干部管理權(quán)限，由主管黨組織批準(zhǔn)。這樣，中央政府有足夠權(quán)威去獎懲地方官員，推行自己的政策?！皼]有這樣一個強有力的中央控制，各地的地方主義傾向會大增，而這僅靠經(jīng)濟和財政政策是很難解決的?！雹谒灾芾璋矊⑦@種政治集權(quán)與強激勵兼容在一起的治理地方政府官員的模式，稱之為“政治錦標(biāo)賽”，地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“政治錦標(biāo)賽”模式是理解政府激勵與增長的關(guān)鍵線索之一。③事實上，在政績考核激勵體制下，無論是官員目標(biāo)責(zé)任制還是官員服務(wù)體系，中央政府對地方官員的政績考核主要是集中于對經(jīng)濟績效的考核，而社會民生、文化發(fā)展、人口控制等基礎(chǔ)性的指標(biāo)并沒有被置于考核的重要位置。一定程度上，地方政府的經(jīng)濟績效成為中央政府考核評價干部單一的和最有威力的指揮棒。在這種激勵規(guī)則下，地方政府會最大力度調(diào)動全部資源去增長本地經(jīng)濟，而這種有效激勵和絕對控制地方干部的體制則直接塑造了地方政府的治理格局。為了保證國家與地方治理的雙重有效，中央在分權(quán)的同時也始終堅持著收權(quán)。20世紀90年代中期以后，中央政府又開始把地方政府一些領(lǐng)域的權(quán)力重新回收上來：分稅制改革本身就是中央政府集中財權(quán)的制度改革。銀行系統(tǒng)的改革是央行的各省級分行被撤銷，建立九個跨省的大區(qū)級銀行，這就削弱了地方政府干預(yù)金融系統(tǒng)的權(quán)力;財政預(yù)算體制的公共財政改革，則是力圖建立統(tǒng)一、完整的國家預(yù)算體系和民生服務(wù)財政體系;新世紀推行的垂直化管理，直接將原屬于地方政府控制的許多權(quán)力陸續(xù)上收或局部上收，如將對國家安全、國家稅務(wù)、金融部門的監(jiān)管權(quán)力收歸中央，而工商、地稅、土地管理等管理權(quán)力則由省內(nèi)直接管理;中央政府把地方一些重大項目的行政審批權(quán)上收，對國家土地征收、環(huán)境生態(tài)保護、重大安全生產(chǎn)事故等的行政監(jiān)察，直接加大了對地方政府監(jiān)督的力度;對地方官員晉升的考核指標(biāo)體系更加豐富和細化，如在考核中加入綠色GDP的參數(shù)和民意的測量，特別是中央政府在許多領(lǐng)域加大對地方官員的考核和問責(zé)，引入對國土、安全生產(chǎn)、生育人口、信訪、環(huán)保等考核項目“一票否決”的“紅線原則”，則直接從政治上加大了對地方政府的約束和控制。