(二)存在的問題與治理模式重塑

　　在社會利益分化、階層分化趨勢日益加劇，各類社會組織逐步發展、公民參與需求逐漸增強，資本力量不斷強大、市場體系逐步健全的實踐中，地方社會并沒有因為中央的分權和收權的循環得到有效的治理，地方政府治理中存在的問題逐漸凸顯出來，地方政府治理改革面臨著深層次的障礙。

　　在地方治理的結構上，地方政府治理并沒有真正形成符合市場經濟發展和現代社會成長的政府—市場—社會的治理結構。基于長期以來全能型行政模式的路徑依賴，地方政府很難對治理結構中自身唯一中心的地位做出調整，政府治理依然停留在計劃經濟時代所形成的政府主導的動員模式中，政府占據著絕對地位，無法按照市場經濟發展和現代社會成長的規律來設計和安排治理制度與機制，限制了市場經濟的規律性發展和現代社會的自身成長，致使真正多元共治的模式難以取得真正的進展。同時，由于體制自身的缺陷和官僚體制固有弊端，地方政府的運行越來越與社會和大眾相脫離，體制自身的封閉性、官僚體系的封閉性和政府運作的封閉性越來越凸顯出來，致使地方政府普遍缺乏同民眾的良性互動，現代的公民參與很難在政府治理的機制和程序上真正實現，這些都構成地方政府治理的重要障礙性因素。

　　在地方治理的形態上，地方政府自主性非常態擴張和自利性的畸形化，產生各類地方保護主義和各種形式的享有經濟優惠權益的地方經濟體。由于缺乏法定分權，在分權過程中地方政府不自覺地截留了許多下放給企業和社會的權力，而法律制度的缺失使得地方政府行使權力有較大的隨意性和人為性，地方政府在這種不受限制或者限制很有限的環境下就具有了非常大的自主性，這種自主性既可以為地方社會創造更好的發展環境，但也可能使地方政府本身作為一個特殊的利益集團和組織的角色而出現，這時地方政府的自主性可能因為實現短期政績最大化的追求而表現出自身極度的自利性，地方政府的行為也表現為企業化和市場化特征(以收益最大化為行動的目的)，在地方經濟發展中，地方政府一定程度上就演化為一種發展型政府，并且，逐漸發展出與中央不一致的利益結構，表現出明顯的“攫取型國家”的特征——為了一己私利而去與人民爭利。④“過去30年的改革開放過程塑造了地方政府在高速經濟增長中的獨特角色，它既是地區經濟發展過程的重要推手，同時又是當前我國面臨的幾乎所有經濟社會問題的根源之一。而造成地方政府目前所處的這種局面并不是地方官員個人出了問題，問題出在傳統的政府治理模式。”⑤基于此，地方政府的治理模式重塑的問題也就被提上議事日程。

　　二、央地關系：地方政府治理模式重塑的基礎結構

　　中央和地方政府間關系既是中國制度中最復雜的一個問題，也是中國制度轉型的關鍵問題。改革開放以來，中國地方政府的改革在一定意義上，是在中央分權的大邏輯中中央與地方權力關系與權力結構調整的過程，也是中央與地方在政策制定、政策執行等領域討價還價、相互博弈的過程。要解決地方政府治理結構和治理形態中的問題，重塑地方政府治理模式，首先必須考慮中國的中央與地方政府間權力關系，中央與地方之間的權力關系直接決定了地方政府的權力形態和治理結構。從建國后社會主義建設到今天的改革開放，中央與地方政府間權力關系是影響地方政府改革與發展的關鍵性函數變量，也是決定和制約地方治理模式重塑的基礎性結構。

　　在中央與地方政府權力關系中，對于地方政府治理而言，中央的分權和收權是主線，傳統政府治理模式的治理結構和治理形態問題也就是因分權收權而起，原因主要是：(1)分權放權的手段主要是政策性和分派發包式的分權，離規范化和法制化還有較大距離。事實上，分權放權在建國后的歷史上一直是被作為調動中央和地方兩個積極性的手段來使用的，從毛澤東增強“兩個積極性的政制策略”⑥的分權思路，到鄧小平充分調動地方積極性的分權策略，這些機制和辦法在實踐中更多是政策性的，停留在領導人之間的協議發包和商量辦事層面。實際上，我國中央與地方事權的劃分一直以來就缺乏憲法和相關法律的明確規定，央地之間事權的劃分和權限范圍更多是依靠在實際工作中央地領導人之間的協商、談判和妥協來完成的。“它意味著中央與地方各自權限受政策影響過大，受個別領導人的權威和判斷影響過大，受客觀情勢的影響過大，因此有更強的‘人治’色彩”。⑦這就帶來一個突出問題，中央的權力被地方政府根據自身利益做出變通和改制，中央的政策在執行中大打折扣;同時，由于沒有法定授權，地方政府的權力要么因保護本地利益而無限擴大，要么因被中央限制制約而深感權力匱乏。(2)改革開放以來分權放權的內容主要是基于調動地方增長經濟積極性而設計的經濟分權，而不是從國家的整體與局部有效治理出發的中央和地方的治理分權。在任何一個大型現代化國家，從治理整體的有效性和局部的有效性來看，中央政府與地方政府應該有各自治理的目標、權限和責任。