地方政府作為具有一定權利義務的行政主體，直接與地方社會發生關系，在特定行政區域和國土空間內有著中央政府不可替代的地位和作用。依據現代國家治理的基本原理，公權力為民眾所有，其基本使命是保障民眾的秩序與安全，在中央政府與地方政府共享公權力的結構下，地方自治是現代國家有效治理的內在要求與合理方式，地方自治在不同國家只是程度不同而已。“無論在聯邦制還是單一制國家，雖然憲法未必保障州或省以下的地方自主權，但法律一般都承認地方政府在一定范圍內的立法權和執法權。除非和上級法律規范發生沖突，上級政府一般不會主動介入和干預地方立法以及執行地方立法的過程。”⑧(3)在分權放權后的權力劃分上主要表現為地方政府的財權和責任不對等。1994年的分稅制改革雖然對我國稅制結構和財政征收動員方式進行了改進，但是由于缺乏法定分權，中央政府仍舊掌握著地方政府大量的人事和財政等關鍵領域的權力，而地方政府承擔行政區經濟增長和本地建設的重任，這就使地方政府事實上擔負著遠遠超過文本事權范圍的行政社會職能。“由于分稅制將優勢稅種大部分劃歸中央，中央政府的財政收入占全國財政收入的比重近年來大幅上升，從1993年的22.5%提高到2010年的51.12%，中央政府不僅是集權的中心，而且牢牢地控制了財權，掌控著整個國家經濟的命脈。”⑨分稅制改革并沒有徹底實現中央與地方財力的合理分配，實現收入分配的制度化、規范化和透明化，地方政府承擔著自身財力所不能承受的公共責任，特別是縣鄉兩級因財政困難，基層公共產品供給嚴重短缺，導致政府公信力下降。(4)分權后的體制內收權也不能達到很好的效果。在既有的發展型政府模式下，地方政府作為中央政府發展經濟的代理人，在經濟增長上與中央政府目標是根本一致的，但通過科層體制內的簡單收權以強化中央政府的控制，主要依靠行政體制內自上而下獲取信息的體系和自上而下單一的監督方式，勢必在官僚制度信息不對稱、行政層級分利取向等固有缺陷作用下，在目前產權地方化和條塊分割的現實約束下，并不能真正達到回收權力的原始目的，相反，只會削弱和限制地方政府發展經濟的內在激勵結構，最終又會損害中央的權威。也就是說，依靠政府體系內的官僚控制的方式不可能從根本上改變制度對機會主義的激勵和約束。

　　重塑地方政府治理模式，在中央與地方權力關系的范疇中，需要在分權收權的線索中尋找突破口，我們認為，中央與地方政府間的職能分工和權力匹配是關鍵。在單一制國家結構的前提下，首先要依據現代政府與市場的關系，合理劃分中央政府與地方政府的職能，明確中央與地方政府各自的職責和事務。長期以來，中國屬地化管理的基本模式把地方性事務按照地域劃分逐級下放給下級政府，這樣地方政府就承擔了本轄區內除了外交和國防事務之外的所有地方性治理事務，而且，當前立法和司法解釋對于地方性事務并沒有一個相對統一和十分明確的規定。因此，對中央與地方政府的職能范圍合理分工，對各自事務領域的明確劃分，就尤其重要。中央政府的職能分工主要是體現為國家戰略性、資源性、公平性、安全性和基礎性的事務領域，從經濟層面看，中央政府的職能主要是借助經濟杠桿和法律制度體系，實行經濟調節、統一市場、統一規則。地方政府的事務范圍則主要是通過法規與條例，加強監管，加大服務，建設管理城市、保護生態環境、穩定社會秩序，以保證本地區經濟社會健康發展。對于中央與地方政府的交叉性事務，如制定和實施法律法規，界定和保護產權，提供教育、交通、衛生等公共物品，彌補市場的不完全性和信息的不對稱性，維護市場秩序等，則要根據公共服務和社會管理的公正性和有效性原則，中央與地方協同完成。在職能分工的基礎上，中央政府要走出政策性的分權收權思路，對中央政府與地方政府的權力范疇和責任范圍進行制度化、規范化的劃分，根據央地政府各自的職能領域匹配各自的權力，使得中央與地方的權力關系法治化。我國《憲法》第三條規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”因此，明確中央與地方權力的邊界，明晰中央與地方間的權責關系，是重塑地方政府治理模式的緊迫要求。一是按照憲法確定的基本原則，合理劃分中央政府與地方政府的權力領域和權力邊界，明確中央與地方的共享權力。基本的原則是在確保中央權威和調控能力基礎上，實行分權和地方自治，授予地方政府的權力要充分保障，賦予地方充分的自主權。在加強中央政府對地方政府統一領導的同時，必須加大力度，切實加強地方人民代表大會對地方政府的預決算監督權和人事的任免權，擴大地方司法機關對地方政府行為的司法監督權。二是推進中央與地方權力關系調整的法制化與制度化，實行政府職能與事務法定原則。中央與地方之間協商談判、商量辦事的權力調整模式顯然使得權力調整帶有更多的隨意性、頻繁性和不確定性。要確保中央與地方政府的職能和事務的劃分在制度化和法制化的框架下進行，權力調整的內容、程序和方式也必須有明確的法律和制度依據，可探索制定《中央與地方關系法》以規范央地政府間關系。