三、社會建設：地方政府治理模式重塑的現實依據
分析地方政府改革與發展，重塑地方政府治理模式，就必須遵守政府與社會之間的基本邏輯關系，即政府對國家的治理要適應社會建設的客觀要求和發展趨勢。在目前中央分權收權的思路框架中，從政府與社會關系的視角來看，存在兩個重要缺陷：一是改革開放30多年來，基于經濟增長的最大化追求，地方政府作為發展經濟的主體直接介入市場經濟，已經形成地方政府與地方利益緊密相連的利益共生和利益互享的封閉性結構。“中國改革的過程中權力與市場存在著緊密的相關關系，在許多市場領域，擁有權力的人本身就是社會財富的巨大擁有者。”⑩而中央的重新收權，勢必要加大中央和地方既得利益之間的沖突，促使地方政府加速轉移與中央的利益矛盾，全面掩蓋地方社會的種種問題。“對地方官員而言，地方的現實利益，有時超過國家所能給予的恩惠，因此地方政府與地方社會的互賴結構遠比地方與中央的互賴關系要強，這將國家與黨的滲透力阻隔在地方的利益共生結構之外。”(11)二是簡單的體制內中央與地方之間的放權收權，甚少考慮地方政治社會結構在實行社會主義市場經濟后現代社會發育和成長的現實，忽視民意的表達和大眾民主的興起，而沒有國家向社會的分權與放權，這只會帶來兩個主要的后果，其一是增加中央政府監督和控制的成本，其二是地方政府缺少社會力量的制約和監督，只會濫用中央政府的授權，最終惡化與民眾的關系，加深與民眾的緊張和對抗。
改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，社會個體逐步成為相對獨立的公民個體，社會階層隨著所有制結構和產業結構的調整日趨分化，社會結構也日益復雜化，各種社會組織和民間組織迅速興起，社會的相對獨立性和自主性得以不斷提升。改革開放以來的社會建設既為中國政府改革和發展提供了外在刺激性力量，也對政府角色定位、權能發揮提出了最為現實和迫切的要求，能否有效推進社會建設直接關系著地方政府治理模式重塑的進程與成敗。從人類現代化的發展邏輯來看，社會建設是人在生產和生活中不斷增強自身自主性和獨立性的過程;從社會關系的發展邏輯來看，社會建設是有機的社會結構和公正的社會風氣形成的進程;從社會形態的發展邏輯來看，社會建設也是傳統農業社會向現代工業社會轉型變遷的過程。陸學藝指出：“以往現代化的經驗和教訓表明，在進入工業化發展的中期階段，能否處理好經濟社會協調發展，及時跟進社會建設，調整好社會結構往往成為一個國家或地區實現現代化的關鍵。”(12)一定意義上，社會建設的有效推進是推動地方政府治理改革與創新的根本性動力，也是解決當前地方政府治理中權力地方化和權力利益化問題的一個有效戰略。因為，地方政府作為國家政權，產生并服務于社會，地方政府執掌公共權力與調配公共資源的基礎和最終目標都源自社會的發展訴求。基于此，社會本身就成為制約公權力無限擴大和資本肆意入侵非市場領域的基礎性力量，地方政府服務社會的價值取向和政策路徑有利于現代社會的成長，有利于互相制約的良性的政府—市場—社會基本結構的形成。只有推進社會建設，社會個體可以制度化地表達利益，各社會階層得以制度化地進入政治過程并在資源分配中公正實現利益，各種非政府組織能夠在健康的軌道上有序發展，社會作為能夠制約、牽制政府與市場的基礎力量才能獨立和壯大起來。鄭永年運用波蘭尼的市場社會理論分析中國的大轉型時就指出，社會應該被安置于市場與政府的綜合體之中，只有社會才能管制權力和金錢，只有賦權于社會，正義才能得到伸張。(13)這主要體現在四個方面：(1)社會個體解放促進政府行為價值取向回到社會。在社會建設過程中，自由、獨立的觀念逐漸成為社會的普遍觀念，人們對民主、人權等現代理念的追求日漸增強，這都會成為政府推進改革，增進社會自由與進步的新動力。(2)階層分化促進政府行為過程向社會各領域開放。社會階級階層的分化，必然帶來政治權力結構的新調整，即政治權力必須容納新階級新階層，政治過程必須向新階級新階層開放。基于此，政府治理的行為過程首先就是權力調整的重要領域，這樣才能保持和擴大政治權力的社會基礎，增加合法性資源。(3)所有制轉型促進政府的公共政策更加符合社會的需求。在新的社會經濟結構下，政府必須綜合運用經濟、法律、制度等現代化的方式來規范社會經濟生活，政府在制定公共政策的時候，必須切實考慮社會的需求。同時，在規范新的所有制經濟形式的過程中，大量的現代國家的法律與制度框架被催生出來，如物權法、破產法等，這些法律與制度的逐漸沉積，會使國家權力與政府管理行為逐漸走向制度化。(14)(4)現代社會的成長促進政府的行為被置于社會的監督之下。一個發育成熟的現代社會對于政府治理具有非常重要的意義：現代社會既是溝通政府與公民的重要橋梁，也是社會力量監督公權力和制約資本的重要載體，是國家走向善治的必要環節。正是由于目前中國社會自身的孱弱和不夠成熟，使得地方治理的社會參與性和公民參與性大大降低，低政治參與往往導致有效監督的缺位，公民要想有效地同強大的政府進行協商對話那是不可能的，民眾要想對強大的政府進行監督制約那更是難上加難，這也在客觀上導致了一些地方官員搞職務犯罪、貪污腐敗有恃無恐。
