依據(jù)社會(huì)建設(shè)的客觀要求和發(fā)展趨勢(shì)重塑地方政府治理模式，地方政府改革的基本思路就是在公共服務(wù)供給中有效推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾等多元主體參與的地方政府合作治理模式。一是立足民生，踐行服務(wù)型政府的公共性與服務(wù)性，有效推進(jìn)公共服務(wù)的均等化。能否通過有效的機(jī)制保證政府在治理過程中踐行公共性和服務(wù)性，是判斷一個(gè)政府治理水平高低和治理能力強(qiáng)弱的基本標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)建設(shè)的啟動(dòng)和發(fā)展需要政府做出關(guān)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)決策和供給活動(dòng)，更需要地方政府在供給公共服務(wù)中努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、階層和群體的均等化。因此，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者，而公民是消費(fèi)者，政府的一切政策和行為都以公民為導(dǎo)向，并賦予公民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的選擇權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)。“在現(xiàn)代國(guó)家背景下，政府的基本功能是向其所轄地區(qū)的公民提供公共服務(wù)。政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量如何，采取什么樣的指標(biāo)去衡量政府所提供的公共服務(wù)，既是政府實(shí)現(xiàn)良治必須關(guān)注的問題，也是提升政治共同體成員生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。”(15)二是有效推進(jìn)和保障社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公眾多元主體參與的合作治理。從新公共管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，政府、社會(huì)、民眾等多元主體的合作治理已成為現(xiàn)代社會(huì)管理的必然要求。“它發(fā)生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界;它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力，但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與民間組織之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系。”(16)在這種新型治理模式的治理過程中，政府不再是一家獨(dú)大和絕對(duì)主導(dǎo)，公民個(gè)體、非政府組織等社會(huì)力量越來越多參與到公共治理的過程中，同政府進(jìn)行對(duì)話、談判、協(xié)商和合作，公共管理和公共服務(wù)的責(zé)任也由多元主體共同承擔(dān)，政府與社會(huì)之間逐漸建立起一種平等合作的良性互動(dòng)關(guān)系，形成平衡有序的網(wǎng)絡(luò)狀治理體系，并且，政府要通過積極有效的法律和制度建設(shè)保障合作治理能夠有效開展和運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　四、國(guó)家構(gòu)建：地方政府治理模式重塑的制度使命

　　現(xiàn)代國(guó)家的建立是人類政治發(fā)展過程中的重要內(nèi)容，任何社會(huì)形態(tài)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，都將面臨著在傳統(tǒng)國(guó)家崩解基礎(chǔ)上的政治國(guó)家從社會(huì)中“抽象”出來的過程，也就是現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的過程。任何試圖邁向現(xiàn)代化的社會(huì)，都面臨著建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代國(guó)家，使現(xiàn)代國(guó)家在現(xiàn)代化過程中得以有效成長(zhǎng)的歷史任務(wù)。國(guó)家成長(zhǎng)既是現(xiàn)代化的重要組成部分，同時(shí)也是現(xiàn)代化發(fā)展的重要決定因素。可以說，國(guó)家是現(xiàn)代化得以迅速展開的基本載體和有效形式。現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)是民主的成長(zhǎng)和民主制度的建構(gòu)，民主制度是現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)屬性。馬克思指出：“在民主制中，國(guó)家制度本身就是一個(gè)規(guī)定，即人民的自我規(guī)定。”(17)“在馬克思的理論中，‘民主制’不是作為一種國(guó)家制度形式而存在的，而是作為一切國(guó)家制度的本質(zhì)屬性而存在的。”(18)因?yàn)樵诿裰髦贫壤铮碛衅降葯?quán)利的每個(gè)公民成為國(guó)家權(quán)力的源泉，由全體公民所構(gòu)成的人民也因此成為決定國(guó)家和社會(huì)生活的最終力量。現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)必須通過制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，制度是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治和社會(huì)治理的基本工具。“國(guó)家制度只不過是政治國(guó)家和非政治國(guó)家之間的協(xié)調(diào)，所以它本身必然是兩種本質(zhì)上各不相同的勢(shì)力之間的一種契約。”(19)制度以國(guó)家為中介得以確立和推行，國(guó)家則借助制度，實(shí)現(xiàn)其政治和社會(huì)功能，達(dá)到治理的目的。制度在保障國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，也保障社會(huì)的權(quán)利;制度在約束社會(huì)權(quán)利的同時(shí)，也約束國(guó)家的權(quán)力。制度保障與約束的雙向效應(yīng)，使制度在現(xiàn)代國(guó)家中自然而然地成為平衡國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)力量：國(guó)家通過制度來保障權(quán)力的運(yùn)行;社會(huì)通過制度來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(20)

　　國(guó)家的有效治理是通過各級(jí)政權(quán)體系發(fā)揮作用的，國(guó)家政權(quán)體系建設(shè)是國(guó)家建設(shè)的核心內(nèi)容，因此，地方政府的有效治理是國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在要求和基本內(nèi)容，必須將地方政府治理模式的重塑納入到中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的邏輯中分析。在歷史的邏輯中，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)至少承擔(dān)著三重任務(wù)：一是將傳統(tǒng)中國(guó)改造成為獨(dú)立于世界秩序中的民族國(guó)家;二是有效建設(shè)國(guó)家的政權(quán)體系，將傳統(tǒng)國(guó)家改造成為治理社會(huì)的有效國(guó)家;三是賦予國(guó)家文明的價(jià)值體系，將傳統(tǒng)國(guó)家改造為人民當(dāng)家作主和民眾認(rèn)同的民主國(guó)家。如果說民族國(guó)家建設(shè)是中國(guó)自近代以來的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的主要內(nèi)容的話，那么政治的現(xiàn)代化，即建立現(xiàn)代的國(guó)家制度和民主的政治形態(tài)則成為當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值取向和最終目標(biāo)。對(duì)于地方政府而言，制度創(chuàng)新與民主建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)賦予地方政府治理模式重塑的制度使命。

　　現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)是一個(gè)價(jià)值、組織與制度全方位的重構(gòu)與變遷的過程，其中，政府的改革是關(guān)鍵，因?yàn)檎母母餅樯鐣?huì)各個(gè)治理主體的發(fā)育成長(zhǎng)和有機(jī)組合創(chuàng)造有效的制度空間，而在地方政府治理模式的重塑中，地方政府的制度創(chuàng)新應(yīng)是立足于國(guó)家基本制度建設(shè)的創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤(rùn)，制度創(chuàng)新會(huì)通過產(chǎn)生相應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新和資源流動(dòng)方式推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)證明，地方政府的產(chǎn)權(quán)制度變革、行政審批制度改革、地方公共物品供給制度改革等制度創(chuàng)新行為確實(shí)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。但是，整體制度安排的局限導(dǎo)致了制度創(chuàng)新中的制度悖論：“地方政府在政府競(jìng)爭(zhēng)中以‘曲解規(guī)則’、‘補(bǔ)充文件’等異化的‘制度創(chuàng)新’行為和方式來理解和貫徹國(guó)家的法律法規(guī)和上級(jí)要求實(shí)施的制度規(guī)則，以求滿足自身利益的最大化。”(21)顯然，要消解這種制度悖論，不是簡(jiǎn)單地改變地方政府官員激勵(lì)機(jī)制的問題，也不是某一項(xiàng)行政制度的改革和完善的問題，更不是限制地方政府制度創(chuàng)新動(dòng)力的問題，而是整體意義上國(guó)家基本制度建設(shè)中的地方政府制度創(chuàng)新問題。這種制度創(chuàng)新是從國(guó)家整體性制度出發(fā)的，必然帶動(dòng)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整。地方政府基于國(guó)家制度建設(shè)的制度創(chuàng)新，主要是三個(gè)方面的改革：第一，政府發(fā)揮公共性職能的制度創(chuàng)新。現(xiàn)代民主的基本理念和規(guī)則賦予了政府存在的合理性，有效地解決了政府權(quán)力運(yùn)作與社會(huì)功能發(fā)揮之間的常有張力，在此基礎(chǔ)上，以現(xiàn)代民主政治的理念和規(guī)則為導(dǎo)向，推進(jìn)政府公共性和服務(wù)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就成為政府職能體系構(gòu)建的基本定位。伴隨著改革開放以來社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的發(fā)展以及地方政府自身的改革，地方政府的事權(quán)范圍的深刻的轉(zhuǎn)變以及地方政府的職能配置就主要表現(xiàn)為：其職能范圍從無限到有限，事權(quán)從全部包攬到與市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的合理劃分，社會(huì)服務(wù)從直接提供到政策引導(dǎo)和制度供給的轉(zhuǎn)變。第二，政府推進(jìn)社會(huì)自主的制度創(chuàng)新。現(xiàn)代民主是政府治理的內(nèi)在要求，但現(xiàn)代民主的一般邏輯并沒有從根本上解決地方政府自身利益的存在以及地方政府完全服務(wù)于社會(huì)的問題。地方政府對(duì)于公共權(quán)力的執(zhí)掌和對(duì)公共資源的行使的基礎(chǔ)和最終目標(biāo)都源自社會(huì)的發(fā)展訴求，地方政府的治理績(jī)效主要表現(xiàn)為由政府與社會(huì)民主關(guān)系本質(zhì)所要求的政治能效，具體表現(xiàn)為塑造社會(huì)秩序、增加社會(huì)福利、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等方面的內(nèi)容。因此，必須通過現(xiàn)代民主法治的渠道來規(guī)范政府權(quán)力、定位政府職能，既要保障地方政府在服務(wù)社會(huì)過程中的引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用，還要在政府推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的同時(shí)推動(dòng)社會(huì)的自主和自治。第三，政府規(guī)范市場(chǎng)秩序的制度創(chuàng)新。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府既無法從根本上消除或依附于市場(chǎng)，市場(chǎng)亦無法真正脫離或完全訴諸政府的作用，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系調(diào)試就成為決定政府角色和功能的基本問題。應(yīng)形成政府、市場(chǎng)之間應(yīng)有的區(qū)分和范圍，既能夠發(fā)揮市場(chǎng)的效率和競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，又能夠更好地發(fā)揮政府對(duì)于市場(chǎng)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。根本的原則是地方政府要逐漸從代替市場(chǎng)走向退出市場(chǎng)，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場(chǎng)秩序的規(guī)范者而發(fā)揮效能。