依據社會建設的客觀要求和發展趨勢重塑地方政府治理模式，地方政府改革的基本思路就是在公共服務供給中有效推進社會建設，構建政府、社會、公眾等多元主體參與的地方政府合作治理模式。一是立足民生，踐行服務型政府的公共性與服務性，有效推進公共服務的均等化。能否通過有效的機制保證政府在治理過程中踐行公共性和服務性，是判斷一個政府治理水平高低和治理能力強弱的基本標準。社會建設的啟動和發展需要政府做出關于公共產品和公共服務決策和供給活動，更需要地方政府在供給公共服務中努力實現城鄉、階層和群體的均等化。因此，政府是公共產品和公共服務的主要供給者，而公民是消費者，政府的一切政策和行為都以公民為導向，并賦予公民對公共產品和公共服務的選擇權和評價權。“在現代國家背景下，政府的基本功能是向其所轄地區的公民提供公共服務。政府所提供的公共服務質量如何，采取什么樣的指標去衡量政府所提供的公共服務，既是政府實現良治必須關注的問題，也是提升政治共同體成員生活質量的重要基礎。”(15)二是有效推進和保障社會建設，實現政府、社會、公眾多元主體參與的合作治理。從新公共管理的發展趨勢來看，政府、社會、民眾等多元主體的合作治理已成為現代社會管理的必然要求。“它發生在地方，卻又不僅僅限于地方的邊界;它強調以分權化為主導的地方權力和自主管理能力，但又倡導不同層級政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與民間組織之間廣泛的合作與伙伴關系。”(16)在這種新型治理模式的治理過程中，政府不再是一家獨大和絕對主導，公民個體、非政府組織等社會力量越來越多參與到公共治理的過程中，同政府進行對話、談判、協商和合作，公共管理和公共服務的責任也由多元主體共同承擔，政府與社會之間逐漸建立起一種平等合作的良性互動關系，形成平衡有序的網絡狀治理體系，并且，政府要通過積極有效的法律和制度建設保障合作治理能夠有效開展和運轉。

　　四、國家構建：地方政府治理模式重塑的制度使命

　　現代國家的建立是人類政治發展過程中的重要內容，任何社會形態從傳統走向現代，都將面臨著在傳統國家崩解基礎上的政治國家從社會中“抽象”出來的過程，也就是現代國家構建的過程。任何試圖邁向現代化的社會，都面臨著建設和發展現代國家，使現代國家在現代化過程中得以有效成長的歷史任務。國家成長既是現代化的重要組成部分，同時也是現代化發展的重要決定因素。可以說，國家是現代化得以迅速展開的基本載體和有效形式。現代國家的本質是民主的成長和民主制度的建構，民主制度是現代國家的本質屬性。馬克思指出：“在民主制中，國家制度本身就是一個規定，即人民的自我規定。”(17)“在馬克思的理論中，‘民主制’不是作為一種國家制度形式而存在的，而是作為一切國家制度的本質屬性而存在的。”(18)因為在民主制度里，享有平等權利的每個公民成為國家權力的源泉，由全體公民所構成的人民也因此成為決定國家和社會生活的最終力量。現代國家的成長必須通過制度建設來實現，制度是國家實現其政治統治和社會治理的基本工具。“國家制度只不過是政治國家和非政治國家之間的協調，所以它本身必然是兩種本質上各不相同的勢力之間的一種契約。”(19)制度以國家為中介得以確立和推行，國家則借助制度，實現其政治和社會功能，達到治理的目的。制度在保障國家權力的同時，也保障社會的權利;制度在約束社會權利的同時，也約束國家的權力。制度保障與約束的雙向效應，使制度在現代國家中自然而然地成為平衡國家與社會的協調力量：國家通過制度來保障權力的運行;社會通過制度來保障權利的實現。(20)

　　國家的有效治理是通過各級政權體系發揮作用的，國家政權體系建設是國家建設的核心內容，因此，地方政府的有效治理是國家建設的內在要求和基本內容，必須將地方政府治理模式的重塑納入到中國現代國家建設的邏輯中分析。在歷史的邏輯中，中國的現代國家建設至少承擔著三重任務：一是將傳統中國改造成為獨立于世界秩序中的民族國家;二是有效建設國家的政權體系，將傳統國家改造成為治理社會的有效國家;三是賦予國家文明的價值體系，將傳統國家改造為人民當家作主和民眾認同的民主國家。如果說民族國家建設是中國自近代以來的現代國家建設進程的主要內容的話，那么政治的現代化，即建立現代的國家制度和民主的政治形態則成為當代中國現代國家建設的內在價值取向和最終目標。對于地方政府而言，制度創新與民主建設是現代國家建設賦予地方政府治理模式重塑的制度使命。

　　現代國家建設是一個價值、組織與制度全方位的重構與變遷的過程，其中，政府的改革是關鍵，因為政府的改革為社會各個治理主體的發育成長和有機組合創造有效的制度空間，而在地方政府治理模式的重塑中，地方政府的制度創新應是立足于國家基本制度建設的創新。新制度經濟學理論認為，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤，制度創新會通過產生相應的技術創新和資源流動方式推動區域的經濟增長。中國改革開放以來的經濟增長證明，地方政府的產權制度變革、行政審批制度改革、地方公共物品供給制度改革等制度創新行為確實是推動經濟社會發展的強大動力。但是，整體制度安排的局限導致了制度創新中的制度悖論：“地方政府在政府競爭中以‘曲解規則’、‘補充文件’等異化的‘制度創新’行為和方式來理解和貫徹國家的法律法規和上級要求實施的制度規則，以求滿足自身利益的最大化。”(21)顯然，要消解這種制度悖論，不是簡單地改變地方政府官員激勵機制的問題，也不是某一項行政制度的改革和完善的問題，更不是限制地方政府制度創新動力的問題，而是整體意義上國家基本制度建設中的地方政府制度創新問題。這種制度創新是從國家整體性制度出發的，必然帶動政府與市場、政府與社會關系的重新調整。地方政府基于國家制度建設的制度創新，主要是三個方面的改革：第一，政府發揮公共性職能的制度創新。現代民主的基本理念和規則賦予了政府存在的合理性，有效地解決了政府權力運作與社會功能發揮之間的常有張力，在此基礎上，以現代民主政治的理念和規則為導向，推進政府公共性和服務性價值的實現就成為政府職能體系構建的基本定位。伴隨著改革開放以來社會主義市場經濟、社會組織的發展以及地方政府自身的改革，地方政府的事權范圍的深刻的轉變以及地方政府的職能配置就主要表現為：其職能范圍從無限到有限，事權從全部包攬到與市場和社會組織之間的合理劃分，社會服務從直接提供到政策引導和制度供給的轉變。第二，政府推進社會自主的制度創新。現代民主是政府治理的內在要求，但現代民主的一般邏輯并沒有從根本上解決地方政府自身利益的存在以及地方政府完全服務于社會的問題。地方政府對于公共權力的執掌和對公共資源的行使的基礎和最終目標都源自社會的發展訴求，地方政府的治理績效主要表現為由政府與社會民主關系本質所要求的政治能效，具體表現為塑造社會秩序、增加社會福利、推動社會發展等方面的內容。因此，必須通過現代民主法治的渠道來規范政府權力、定位政府職能，既要保障地方政府在服務社會過程中的引導和領導作用，還要在政府推進社會建設的同時推動社會的自主和自治。第三，政府規范市場秩序的制度創新。在現代社會中，政府既無法從根本上消除或依附于市場，市場亦無法真正脫離或完全訴諸政府的作用，政府與市場之間的關系調試就成為決定政府角色和功能的基本問題。應形成政府、市場之間應有的區分和范圍，既能夠發揮市場的效率和競爭的優勢，又能夠更好地發揮政府對于市場的引導和促進作用。根本的原則是地方政府要逐漸從代替市場走向退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的規范者而發揮效能。