治理能力現(xiàn)代化需要建立在制度性權力基礎之上，公民參與、民主協(xié)商、群眾參與成為題中應有之義

　　無論從現(xiàn)代民族-國家建構，還是現(xiàn)代化本身的維度來說，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，說到底，就是現(xiàn)代國家制度的現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本身是一個總體性的問題，是一項具有系統(tǒng)性的工程，涉及到多個方面的建設，但是，有三個方面卻是相當關鍵的：國家政治權力的制約與監(jiān)督（即習近平總書記在黨的十八大召開不久的一次講話中所提出的“將權力關到制度的籠子里”）、民主制度的發(fā)展與完善、大眾政治參與和公民政治權利的保障。這三個方面匯集到一點，核心就是大眾的參與問題。因此，如何讓人民大眾更廣泛而有效地參與國家治理，提升國家治理能力是中國國家治理體系和治理現(xiàn)代化一個極為重要的議題。

　　學理上看，大眾參與的重要性、意義是清楚明了的。興起于20世紀90年代“治理”概念本身就不同于以往的“統(tǒng)治”概念。它更多地強調(diào)在公共事務管理主體方面的多元性，在手段與方式上強調(diào)權力或權威，但某種意義上更突出參與、協(xié)商、談判的重要性。因此，可以看出，治理的核心就是基于多元主體之上的合作共治。在中國的語境里，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性”，并且需要以制度化形式加以落實。

　　協(xié)商機制：大眾參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機制

　　大眾參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的方式、途徑、形式可謂多種多樣，而“協(xié)商機制”（較之于“協(xié)商民主”，筆者這里更愿意采用“協(xié)調(diào)機制”，原因，一是“協(xié)商民主”同“政治協(xié)商”中的“協(xié)商”、英文文獻中的deliberative democracy有著說不清理還亂的情況，二是在中國的地方治理經(jīng)驗中用“機制”更準確，更能夠體現(xiàn)其過程性，如此等等）則是一個重要的機制。本文擇“協(xié)商機制”（協(xié)商民主）加以討論之。

　　中國共產(chǎn)黨十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這是中國共產(chǎn)黨第一次明確把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會報告之中，而把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會報告之中，意味著作為一種制度的協(xié)商民主與選舉民主共同構成了中國民主政治的兩翼。事實上，在復雜多元的現(xiàn)代社會，光憑選舉民主的原則和方法無法解決各種社會問題。實踐中的民主發(fā)展，有必要采取“選舉＋協(xié)商”模式，即分別發(fā)揮選舉民主和協(xié)商民主各自的優(yōu)點。人民政協(xié)與人民代表大會是相輔相成的。但是，如果僅僅將人民政協(xié)理解成為在履行協(xié)商民主，而人大則在實施選舉民主，是不正確的。這種認知不僅嚴重誤解了兩個機構的性質(zhì)，而且也割裂了兩種民主形式的關系。從世界各國的政治理論與實踐來看，任何民意代表機構都是協(xié)商與選舉并重的，有時協(xié)商占據(jù)多數(shù)的會期時間。就我們國家而言，目前中國人大有不少環(huán)節(jié)需要完善，如選舉制度與辦法的完善，但某種意義上說，人大制度一個重要的問題在于人大在議政時協(xié)商的時間嚴重不足、渠道單一和形式主義。而政協(xié)所存在的問題，除了協(xié)商本身外，一個突出的問題是政協(xié)委員的非代表性。簡而言之，人大問題在于缺乏協(xié)商性，而政協(xié)問題則是其選舉性的缺失。此外，一講到協(xié)商，人們常常會將其與政協(xié)聯(lián)系起來。這當然沒有錯，因為在中國的政治制度下，協(xié)商屬于中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作與政治協(xié)商制度。但是，協(xié)商機制存在于各個層面、各個領域。人類的社會生活、經(jīng)濟生活、文化生活等都需要協(xié)商。近一些年來，在一些基層形成了一些較為創(chuàng)新并逐漸成熟起來的協(xié)調(diào)機制。

　　所謂協(xié)商機制，就是社會成員，就公共事務和事關公共利益和居民切身利益，或者所發(fā)生的重大問題，進行公開的意見表達、意見交換和討論協(xié)商，以達成共識或形成決策的一種民主形式。協(xié)商機制對于中國國家治理體系、機制創(chuàng)新與完善的價值是顯而易見的。在國家治理的諸多環(huán)節(jié)中都需要政治協(xié)商。沒有政治協(xié)商的民主是不可以想象的。對于國家治理現(xiàn)代化而言，第一，協(xié)商機制有助于將國家治理引導到具有現(xiàn)代民主取向的治理發(fā)展軌道上；第二，協(xié)商機制有助于民意的吸納、提升政府決策正當性、科學性，從而為國家治理提供更多的合法性的資源；第三，協(xié)商機制有肋于培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，建設一個和諧的社會。