治理能力現代化需要建立在制度性權力基礎之上，公民參與、民主協商、群眾參與成為題中應有之義

　　無論從現代民族-國家建構，還是現代化本身的維度來說，中國國家治理體系和治理能力現代化，說到底，就是現代國家制度的現代化。國家治理體系和治理能力現代化本身是一個總體性的問題，是一項具有系統性的工程，涉及到多個方面的建設，但是，有三個方面卻是相當關鍵的：國家政治權力的制約與監督（即習近平總書記在黨的十八大召開不久的一次講話中所提出的“將權力關到制度的籠子里”）、民主制度的發展與完善、大眾政治參與和公民政治權利的保障。這三個方面匯集到一點，核心就是大眾的參與問題。因此，如何讓人民大眾更廣泛而有效地參與國家治理，提升國家治理能力是中國國家治理體系和治理現代化一個極為重要的議題。

　　學理上看，大眾參與的重要性、意義是清楚明了的。興起于20世紀90年代“治理”概念本身就不同于以往的“統治”概念。它更多地強調在公共事務管理主體方面的多元性，在手段與方式上強調權力或權威，但某種意義上更突出參與、協商、談判的重要性。因此，可以看出，治理的核心就是基于多元主體之上的合作共治。在中國的語境里，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性”，并且需要以制度化形式加以落實。

　　協商機制：大眾參與國家治理體系和治理能力現代化的重要機制

　　大眾參與國家治理體系和治理能力現代化建設的方式、途徑、形式可謂多種多樣，而“協商機制”（較之于“協商民主”，筆者這里更愿意采用“協調機制”，原因，一是“協商民主”同“政治協商”中的“協商”、英文文獻中的deliberative democracy有著說不清理還亂的情況，二是在中國的地方治理經驗中用“機制”更準確，更能夠體現其過程性，如此等等）則是一個重要的機制。本文擇“協商機制”（協商民主）加以討論之。

　　中國共產黨十八大報告提出要“健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。這是中國共產黨第一次明確把“協商民主”寫入黨的代表大會報告之中，而把“協商民主”寫入黨的代表大會報告之中，意味著作為一種制度的協商民主與選舉民主共同構成了中國民主政治的兩翼。事實上，在復雜多元的現代社會，光憑選舉民主的原則和方法無法解決各種社會問題。實踐中的民主發展，有必要采取“選舉＋協商”模式，即分別發揮選舉民主和協商民主各自的優點。人民政協與人民代表大會是相輔相成的。但是，如果僅僅將人民政協理解成為在履行協商民主，而人大則在實施選舉民主，是不正確的。這種認知不僅嚴重誤解了兩個機構的性質，而且也割裂了兩種民主形式的關系。從世界各國的政治理論與實踐來看，任何民意代表機構都是協商與選舉并重的，有時協商占據多數的會期時間。就我們國家而言，目前中國人大有不少環節需要完善，如選舉制度與辦法的完善，但某種意義上說，人大制度一個重要的問題在于人大在議政時協商的時間嚴重不足、渠道單一和形式主義。而政協所存在的問題，除了協商本身外，一個突出的問題是政協委員的非代表性。簡而言之，人大問題在于缺乏協商性，而政協問題則是其選舉性的缺失。此外，一講到協商，人們常常會將其與政協聯系起來。這當然沒有錯，因為在中國的政治制度下，協商屬于中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度。但是，協商機制存在于各個層面、各個領域。人類的社會生活、經濟生活、文化生活等都需要協商。近一些年來，在一些基層形成了一些較為創新并逐漸成熟起來的協調機制。

　　所謂協商機制，就是社會成員，就公共事務和事關公共利益和居民切身利益，或者所發生的重大問題，進行公開的意見表達、意見交換和討論協商，以達成共識或形成決策的一種民主形式。協商機制對于中國國家治理體系、機制創新與完善的價值是顯而易見的。在國家治理的諸多環節中都需要政治協商。沒有政治協商的民主是不可以想象的。對于國家治理現代化而言，第一，協商機制有助于將國家治理引導到具有現代民主取向的治理發展軌道上；第二，協商機制有助于民意的吸納、提升政府決策正當性、科學性，從而為國家治理提供更多的合法性的資源；第三，協商機制有肋于培養現代公民精神，建設一個和諧的社會。