作者：李旭章

　　2013年年末，國家審計署公布我國五級政府債務審計結果，包括或有債務在內的地方債是17.9萬億元，相當于GDP的1/3；如果把或有債務按以前經驗實際需要負擔的部分折算，地方債為12萬億元。加上中央政府的債務，或有債務按面值計入，中國政府債務占GDP的比例是56%；如果只是按折算的部分算是41%。今年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調，“建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防范和化解債務風險”。3月13日，李總理在答中外記者問時說：“審計結果已如實對外公布，表明債務風險是總體可控的，政府的債務率在國際公認的警戒線以下，大多數債務還是投資性的。但我們不能忽視其中存在的風險，正在加強規范性措施，包括采取逐步納入預算管理，開正門、賭偏門，規范融資平臺等措施。”一時間，我國地方債成為國家層面的“負擔”、國際社會的“擔憂”。

　　按照比較寬的口徑算，我國政府性債務超過了50%，無疑是一個新高水平。對政府債務的理解，歷來存在不同觀點。古典學派主張“守夜人政府”，認為舉債將會給整個經濟帶來負面效應。20世紀30年代大蕭條后，凱恩斯主義主張擴大政府職能，增加支出減緩經濟周期波動，支持政府舉債。地方債規模不斷積累，出現了70年代的滯脹，公共選擇學派提出政府追求預算最大化；發行債務償還舊債成為現實壓力下的最優選擇，但“要附加一些限制條件，確保只對將帶來利益的項目采用公債籌資方法”。至于債務水平，更是仁者見仁、智者見智，但歐盟的占GDP的60%原則似乎得到了各國的肯定。即使按這一原則，我國目前在安全區間也是沒有問題的。況且，2010 年后世界主要發達國家政府債務占GDP的比重已經超過了100%，其中日本約為240%，也沒有伴隨著“狼來了”的債務危機。所以，“目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患”的判斷是成立的。

　　從全球范圍來看，地方債是一個伴隨著工業化和城市化出現的經濟現象，在發達國家的發展過程中可以清楚地看到這一點。歷史上地方政府債比公司債出現早好幾個世紀，文藝復興早期的意大利城市就從主要的銀行借債。美國的城市借債則起源于19世紀。第一張官方記載的市政債券，是紐約市1812年發行的一般責任債券。1840年代，許多城市有地方債；到1843年，美國城市有2500萬美元的債務。伴隨著幾十年的快速城市化進程，美國市政債出現爆發式增長。現在，美國8萬多個地方政府，約5.5萬個發行市政債券。美國的地方債伴隨著美國的工業化、現代化、城市化一路走來，在成就美國當今世界大國地位的過程中功不可沒。

　　地方融資平臺實質上也是一種公私合作平臺。公私合作平臺（PPP），又稱公私合作伙伴，在西方被廣泛用于地方政府的基礎設施建設。上世界七八十年代，西方各國由于宏觀經濟混亂而導致債務增加，政府為了鼓勵私人部門投資基礎設施引入PPP。從1990年到2009年，歐盟近1400個項目是通過PPP實現的，價值2600億歐元。我國的地方融資平臺，以政府出資和公共資源為依托，采取市場化方式運作，承擔特定基礎設施和公共服務融資與建設任務。這是在特定背景下逼出來的“公私合作平臺”，與政府直接辦公司相比是一個進步，為地方政府在原有體制下有所作為提供了一種嘗試，在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。現在需要的是規范，揚長避短；尤其是在我國目前經濟下行風險加大，城市化進程加快的今天，否定地方融資平臺和地方債是非理性的，也是危險的。

　　在利用地方債和地方融資平臺的同時，也要采取切實措施防范債務和金融風險。第一，必須控制融資平臺的債務規模和資金成本。控制融資平臺資金來源的增加，降低杠桿化率；控制融資平臺支付的利息，比如與基準利率掛鉤；用市場手段解決道德風險問題。第二，建立一個可持續的財政制度框架。必須建立一個能監管所有融資平臺的全國性體系；評估地方政府資產；編制中期，比如5年預算，包括未來的利息和資本償還；在適當時候放開發行省級地方政府債券；調整央地關系，適時開征財產稅，為地方政府奠定可持續收入來源。第三，整合資產和籌集更多資金。能產生收入的基礎設施可首選作為債券化試點；鼓勵私人部門承擔基礎設施建設；一些地方政府可以出售一些非戰略性資產；發行中期債券使債務展期。（李旭章）