作者：李旭章

　　2013年年末，國(guó)家審計(jì)署公布我國(guó)五級(jí)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，包括或有債務(wù)在內(nèi)的地方債是17.9萬(wàn)億元，相當(dāng)于GDP的1/3；如果把或有債務(wù)按以前經(jīng)驗(yàn)實(shí)際需要負(fù)擔(dān)的部分折算，地方債為12萬(wàn)億元。加上中央政府的債務(wù)，或有債務(wù)按面值計(jì)入，中國(guó)政府債務(wù)占GDP的比例是56%；如果只是按折算的部分算是41%。今年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。3月13日，李總理在答中外記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“審計(jì)結(jié)果已如實(shí)對(duì)外公布，表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是總體可控的，政府的債務(wù)率在國(guó)際公認(rèn)的警戒線以下，大多數(shù)債務(wù)還是投資性的。但我們不能忽視其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，正在加強(qiáng)規(guī)范性措施，包括采取逐步納入預(yù)算管理，開(kāi)正門(mén)、賭偏門(mén)，規(guī)范融資平臺(tái)等措施。”一時(shí)間，我國(guó)地方債成為國(guó)家層面的“負(fù)擔(dān)”、國(guó)際社會(huì)的“擔(dān)憂”。

　　按照比較寬的口徑算，我國(guó)政府性債務(wù)超過(guò)了50%，無(wú)疑是一個(gè)新高水平。對(duì)政府債務(wù)的理解，歷來(lái)存在不同觀點(diǎn)。古典學(xué)派主張“守夜人政府”，認(rèn)為舉債將會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。20世紀(jì)30年代大蕭條后，凱恩斯主義主張擴(kuò)大政府職能，增加支出減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，支持政府舉債。地方債規(guī)模不斷積累，出現(xiàn)了70年代的滯脹，公共選擇學(xué)派提出政府追求預(yù)算最大化；發(fā)行債務(wù)償還舊債成為現(xiàn)實(shí)壓力下的最優(yōu)選擇，但“要附加一些限制條件，確保只對(duì)將帶來(lái)利益的項(xiàng)目采用公債籌資方法”。至于債務(wù)水平，更是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，但歐盟的占GDP的60%原則似乎得到了各國(guó)的肯定。即使按這一原則，我國(guó)目前在安全區(qū)間也是沒(méi)有問(wèn)題的。況且，2010 年后世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)超過(guò)了100%，其中日本約為240%，也沒(méi)有伴隨著“狼來(lái)了”的債務(wù)危機(jī)。所以，“目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患”的判斷是成立的。

　　從全球范圍來(lái)看，地方債是一個(gè)伴隨著工業(yè)化和城市化出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中可以清楚地看到這一點(diǎn)。歷史上地方政府債比公司債出現(xiàn)早好幾個(gè)世紀(jì)，文藝復(fù)興早期的意大利城市就從主要的銀行借債。美國(guó)的城市借債則起源于19世紀(jì)。第一張官方記載的市政債券，是紐約市1812年發(fā)行的一般責(zé)任債券。1840年代，許多城市有地方債；到1843年，美國(guó)城市有2500萬(wàn)美元的債務(wù)。伴隨著幾十年的快速城市化進(jìn)程，美國(guó)市政債出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。現(xiàn)在，美國(guó)8萬(wàn)多個(gè)地方政府，約5.5萬(wàn)個(gè)發(fā)行市政債券。美國(guó)的地方債伴隨著美國(guó)的工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化一路走來(lái)，在成就美國(guó)當(dāng)今世界大國(guó)地位的過(guò)程中功不可沒(méi)。

　　地方融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上也是一種公私合作平臺(tái)。公私合作平臺(tái)（PPP），又稱公私合作伙伴，在西方被廣泛用于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世界七八十年代，西方各國(guó)由于宏觀經(jīng)濟(jì)混亂而導(dǎo)致債務(wù)增加，政府為了鼓勵(lì)私人部門(mén)投資基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP。從1990年到2009年，歐盟近1400個(gè)項(xiàng)目是通過(guò)PPP實(shí)現(xiàn)的，價(jià)值2600億歐元。我國(guó)的地方融資平臺(tái)，以政府出資和公共資源為依托，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作，承擔(dān)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資與建設(shè)任務(wù)。這是在特定背景下逼出來(lái)的“公私合作平臺(tái)”，與政府直接辦公司相比是一個(gè)進(jìn)步，為地方政府在原有體制下有所作為提供了一種嘗試，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)在需要的是規(guī)范，揚(yáng)長(zhǎng)避短；尤其是在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大，城市化進(jìn)程加快的今天，否定地方融資平臺(tái)和地方債是非理性的，也是危險(xiǎn)的。

　　在利用地方債和地方融資平臺(tái)的同時(shí)，也要采取切實(shí)措施防范債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。第一，必須控制融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模和資金成本。控制融資平臺(tái)資金來(lái)源的增加，降低杠桿化率；控制融資平臺(tái)支付的利息，比如與基準(zhǔn)利率掛鉤；用市場(chǎng)手段解決道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。第二，建立一個(gè)可持續(xù)的財(cái)政制度框架。必須建立一個(gè)能監(jiān)管所有融資平臺(tái)的全國(guó)性體系；評(píng)估地方政府資產(chǎn)；編制中期，比如5年預(yù)算，包括未來(lái)的利息和資本償還；在適當(dāng)時(shí)候放開(kāi)發(fā)行省級(jí)地方政府債券；調(diào)整央地關(guān)系，適時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，為地方政府奠定可持續(xù)收入來(lái)源。第三，整合資產(chǎn)和籌集更多資金。能產(chǎn)生收入的基礎(chǔ)設(shè)施可首選作為債券化試點(diǎn)；鼓勵(lì)私人部門(mén)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；一些地方政府可以出售一些非戰(zhàn)略性資產(chǎn)；發(fā)行中期債券使債務(wù)展期。（李旭章）