作者：上海國際問題研究院研究員、國際戰略研究所成員、亞太研究中心成員　李秀石

　　一、日本對東盟安全合作政策的演變與“安保三箭”

　　安倍政府對東盟的安全合作政策，建立在過去十余年歷屆政府的政策實踐的基礎上。

　　（一）2002～2012年日本對東南亞國家安全合作政策，分為非傳統安全合作與包括非傳統領域的綜合安全合作兩個階段

　　第一階段始于2002年小泉首相提出的“日本與東盟合作的‘五項設想’”。其實，日本早有介入馬六甲海峽安全事務的意圖。1999年，小淵首相在會晤東盟首腦時，首次提出合作打擊海盜活動的建議；2000年4月日本在東京主辦了亞洲地區反海盜及武裝劫船的國際會議。此后日本外務省派人到東南亞及南亞地區繼續展開游說，2001年10月小泉首相正式倡議締結“亞洲反海盜協定”，聲稱日本在亞洲地區加強多邊合作,旨在打擊海盜、確保海上運輸安全和穩定、[①]2002年6月，小泉首相發表“日本與東盟合作的‘五項設想’”，其中包括日本與東盟加強合作形成“軸心”，在反海盜、跨境問題等安全保障方面進行“功能性合作”。[②]經過三年多的外交磋商，2004年11月，中、日、韓、印度、斯里蘭卡、孟加拉國及東盟各國的代表在東京簽署了《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定（RECAAP）》（亞洲反海盜協定）。此后，日本歷屆政府以馬六甲海峽反海盜為中心，投入大量人力、物力資源，重點推進對東盟的非傳統安全合作。

　　上述經過表明，日本首先提出與東盟進行反海盜合作的建議，在東盟并未積極響應的情況下，改為倡議亞洲各國合作反海盜，以促進東盟顧全大局轉變態度；隨后，日本再提與東盟加強合作的“五項設想”，告知東盟將與日本形成亞洲反海盜合作的“軸心”，激發東盟的積極性；通過建立亞洲第一個非傳統安全合作的多邊機制，實現了在馬六甲海峽確立日本存在的目的。可以說，日本對東盟安全合作，經歷了從亞洲反海盜多邊機制中“破繭而出”的過程。

　　2007年第一屆安倍內閣把“確保海洋資源開發利用、海上運輸安全與維持海洋秩序”列入海洋領域的憲法《海洋基本法》[③]，2008年福田內閣依法制定了《海洋基本計劃》，其中包括重點加強維護馬六甲海峽安全的合作框架建設，支援相關國家提高應對海盜等的能力，與亞洲各國海上治安機構等開展打擊走私、偷渡以及恐怖對策等方面的協調與合作等內容。[④]兩個月后，福田首相推出“新福田主義”：“為了以馬六甲海峽為中心的海上通道沒有海盜、不被恐怖分子利用”，與以東盟為首的各國進行合作，“把亞洲各國的緊急救援機構連成網絡”，建立以東盟為主要受益方的非傳統安全合作框架[⑤]。鳩山首相在2009年11月發表的“亞洲政策講演”中，把“東亞共同體設想”具體化為“建立多層次的功能性共同體網絡”[⑥]，最終落實在日本與湄公河五國（越柬老緬泰）建立名曰“通向東亞共同體的新型伙伴關系”的“5+1”合作框架上[⑦]。

　　歸納上述日本對東盟安全合作政策的主要特點：（1）在第一階段內貫穿著以反海盜為重心的非傳統安全合作的主線；（2）歷屆政府多以首相倡議的形式發布其政策訴求，然后展開外交活動推進；（3）將對東盟的政策包裹在“亞洲政策”之內，在落實政策的過程中以東盟為重；（4）首次把對東盟安全合作的出發點——馬六甲海峽安全問題，提到“確保海上運輸安全”的高度，在海洋戰略法制建設中實現了立法。這些特點一方面折射出21世紀前十年東亞區域合作進展順利的國際大環境，另一方面也是中日關系的前行軌跡——從“政冷經熱”到“戰略互惠”，再到東海資源開發矛盾顯現——的必然反映。

　　（二）日本對東南亞國家的安全合作的第二階段始于菅直人政府2010年12月發布《2011年度以后的防衛計劃大綱》（2011防衛計劃大綱），為防衛省、自衛隊參與對東盟的安全合作放行

　　在美國“重返亞太”，希拉里國務卿支持菲律賓等大肆炒作“南海問題”的有利形勢下，菅政府不失時機，首先把包括中國釣魚島及其附屬島嶼在內的偏遠海島的“國有化”列入《海洋基本計劃》，隨后在2010年公布《防衛計劃大綱》（2011防衛大綱），派遣自衛隊“支援地區各國的功能建設”，發揮自衛隊處理地雷、啞彈等方面的能力，與受援國“推進實質性的合作”。[⑧]據此，防衛省防衛政策局增設“功能建設支援室”，撥款3000萬日元調查研究提供“技術指導”的具體方案。在“越南和印尼提出請求，希望日方在救災、排雷、打擊海盜方面提供技術指導”時，防衛省順理成章派遣自衛隊支援申請國的軍隊能力建設。防衛省官員明言：“進行技術指導既有利于東南亞的穩定，也可以牽制不斷增強南海活動的中國，與海上運輸線上的各國加強聯系，有利于確保能源安全。”[⑨]積極配合美國在南海攪局的野田首相，決定組建東亞地區海洋安全合作框架，2011年11月在“日本與東盟”峰會上提出構建由各國高官和專家組成的磋商海上安全問題的“東亞海洋論壇”，但東盟不愿讓出“東盟海洋論壇”的舵手位置，僅對“野田倡議”表示關注。[⑩]菅、野田政府實施“購島”前后，極力支持菲、越制造事端，拉攏東盟在所謂南海問題上牽制中國。其對東盟的安全合作政策，既是日本推進海洋戰略的組成部分，也是配合美國戰略東移、實現日本自衛隊“重返”東南亞的戰略安排，具有戰略謀劃清晰，危害中國國家主權和安全利益的特點。

　　2013年12月，二次執政的安倍內閣出臺了“安保三箭”：《國家安全保障戰略》，2014年度以后的《防衛計劃大綱》（2014防衛大綱），《中期防衛力整備計劃（2014～2018年度）》（2014中期防），完成了日本國家安全戰略的頂層設計和實施計劃。其中，關于日本對東盟安全合作的方針政策值得關注。

　　首先，綱領性文件《國家安全保障戰略》，規定了日本對東盟安全合作的戰略定位：東盟在日本對外安全合作戰略中的排序位于美、韓、澳之后，印度之前。東盟與日本“共有普遍價值觀和戰略利益”，是“占據我國海上通道要沖的傳統伙伴”，今后將“基于40年以上的傳統的伙伴關系，深化發展以政治、安全保障為首的所有領域的合作”：（1）支援東盟保持和加強整體性；（2）肯定并支援相關國家策劃制定與中國之間的南海行為準則（COC）；（3）“亞太地區的雙邊和東盟地區論壇（ARF）等多邊安全對話框架和多國聯合訓練，有助于深化相互理解、提高共同應對的能力”，進一步促進和發展這些多層次的努力非常重要。[ ]這是日本第一次把對東盟安全合作納入國家戰略的頂層設計。

　　其次，“2014防衛大綱”提出日本防衛的三項基本方針。第三項“積極推進安全保障合作”，進一步界定了日本與東盟深化和發展安全合作政策的范圍：東盟是日本開展安保合作的重要伙伴之一，應進一步加強與東盟各國等域內伙伴國的關系，除積極推進聯合訓練和演習、支援能力建設等外，根據該地區災害多發并大規模化加強防災合作。[ ]

　　再者，“2014中期防”規定了自衛隊“維護亞太地區穩定及改善全球安全保障環境”的主體地位及六項職能：（1）實施雙邊和多邊聯合訓練和演習；（2）推進防衛合作與交流；（3）推進支援能力建設；（4）確保海洋安全；（5）實施國際和平合作活動；（6）加強軍控、裁軍及防擴散合作。[ ]以確保海洋安全為例，自衛隊的職能是“在印度洋及南中國海等我國周邊以外的海域，也要利用各種機會，與在海洋安全保障上存在共識的各國充實聯合訓練和演習”。[ ]這意味著，自衛隊將按照這一規定，在南海和印度洋與存在“海洋安全共識”的國家，利用各種機會進行聯合訓練和演習，在亞太地區加強針對中國的安全合作。

　　總之，“安保三箭”的主要內容之一，是在戰略定位、實施范圍及落實政策的行為體及其職能三方面，提升對東盟安全合作的戰略地位，細化實行合作政策范圍，規定具體的實施路徑。“重視亞洲安全保障領域的合作”[ ]的安倍政府，首次把日本與東盟在所有領域深化安全合作，納入未來5～１０年國家安全戰略的總綱，把日本與包括東盟在內的亞太國家的雙邊和多邊安全合作，作為構筑“綜合機動防衛力量”的組成部分[ ]，表明日本亞太安全戰略的重心進一步移向東南亞并把矛頭對準中國。今后，日本與幫助東盟策劃制約中國的COC，通過雙邊和多邊對話框架協調政策，舉行聯合演習，整合提高共同應對的能力。自衛隊作為日本在中國周邊打造“中國包圍網”的主力軍，將在所有領域拉攏和利用東盟及其他國家為己所用。安倍政府把自衛隊推上國際安全合作的前臺發揮重要作用，把主要針對中國的“改善國際安全環境”的軍事合作，美化為“國際和平合作”，掩蓋其真正意圖。

　　綜觀上述日本歷屆政府提出的各種設想和倡議，不難看出，其旨在實現日本主導東盟，瓦解中國長期奉行睦鄰友好政策奠定的地緣政治優勢。其中，小泉、福田和鳩山追求的目標是與東盟建立非傳統安全合作框架，從菅直人開始，日本與東盟合作的政策發生了質變——與東盟構建包括防務領域的“10+1”綜合安全合作（簡稱安全合作）框架，對中國進行戰略遏制。