作者：上海國(guó)際問題研究院研究員、國(guó)際戰(zhàn)略研究所成員、亞太研究中心成員　李秀石

　　一、日本對(duì)東盟安全合作政策的演變與“安保三箭”

　　安倍政府對(duì)東盟的安全合作政策，建立在過去十余年歷屆政府的政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上。

　　（一）2002～2012年日本對(duì)東南亞國(guó)家安全合作政策，分為非傳統(tǒng)安全合作與包括非傳統(tǒng)領(lǐng)域的綜合安全合作兩個(gè)階段

　　第一階段始于2002年小泉首相提出的“日本與東盟合作的‘五項(xiàng)設(shè)想’”。其實(shí)，日本早有介入馬六甲海峽安全事務(wù)的意圖。1999年，小淵首相在會(huì)晤東盟首腦時(shí)，首次提出合作打擊海盜活動(dòng)的建議；2000年4月日本在東京主辦了亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船的國(guó)際會(huì)議。此后日本外務(wù)省派人到東南亞及南亞地區(qū)繼續(xù)展開游說，2001年10月小泉首相正式倡議締結(jié)“亞洲反海盜協(xié)定”，聲稱日本在亞洲地區(qū)加強(qiáng)多邊合作,旨在打擊海盜、確保海上運(yùn)輸安全和穩(wěn)定、[①]2002年6月，小泉首相發(fā)表“日本與東盟合作的‘五項(xiàng)設(shè)想’”，其中包括日本與東盟加強(qiáng)合作形成“軸心”，在反海盜、跨境問題等安全保障方面進(jìn)行“功能性合作”。[②]經(jīng)過三年多的外交磋商，2004年11月，中、日、韓、印度、斯里蘭卡、孟加拉國(guó)及東盟各國(guó)的代表在東京簽署了《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定（RECAAP）》（亞洲反海盜協(xié)定）。此后，日本歷屆政府以馬六甲海峽反海盜為中心，投入大量人力、物力資源，重點(diǎn)推進(jìn)對(duì)東盟的非傳統(tǒng)安全合作。

　　上述經(jīng)過表明，日本首先提出與東盟進(jìn)行反海盜合作的建議，在東盟并未積極響應(yīng)的情況下，改為倡議亞洲各國(guó)合作反海盜，以促進(jìn)東盟顧全大局轉(zhuǎn)變態(tài)度；隨后，日本再提與東盟加強(qiáng)合作的“五項(xiàng)設(shè)想”，告知東盟將與日本形成亞洲反海盜合作的“軸心”，激發(fā)東盟的積極性；通過建立亞洲第一個(gè)非傳統(tǒng)安全合作的多邊機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了在馬六甲海峽確立日本存在的目的。可以說，日本對(duì)東盟安全合作，經(jīng)歷了從亞洲反海盜多邊機(jī)制中“破繭而出”的過程。

　　2007年第一屆安倍內(nèi)閣把“確保海洋資源開發(fā)利用、海上運(yùn)輸安全與維持海洋秩序”列入海洋領(lǐng)域的憲法《海洋基本法》[③]，2008年福田內(nèi)閣依法制定了《海洋基本計(jì)劃》，其中包括重點(diǎn)加強(qiáng)維護(hù)馬六甲海峽安全的合作框架建設(shè)，支援相關(guān)國(guó)家提高應(yīng)對(duì)海盜等的能力，與亞洲各國(guó)海上治安機(jī)構(gòu)等開展打擊走私、偷渡以及恐怖對(duì)策等方面的協(xié)調(diào)與合作等內(nèi)容。[④]兩個(gè)月后，福田首相推出“新福田主義”：“為了以馬六甲海峽為中心的海上通道沒有海盜、不被恐怖分子利用”，與以東盟為首的各國(guó)進(jìn)行合作，“把亞洲各國(guó)的緊急救援機(jī)構(gòu)連成網(wǎng)絡(luò)”，建立以東盟為主要受益方的非傳統(tǒng)安全合作框架[⑤]。鳩山首相在2009年11月發(fā)表的“亞洲政策講演”中，把“東亞共同體設(shè)想”具體化為“建立多層次的功能性共同體網(wǎng)絡(luò)”[⑥]，最終落實(shí)在日本與湄公河五國(guó)（越柬老緬泰）建立名曰“通向東亞共同體的新型伙伴關(guān)系”的“5+1”合作框架上[⑦]。

　　歸納上述日本對(duì)東盟安全合作政策的主要特點(diǎn)：（1）在第一階段內(nèi)貫穿著以反海盜為重心的非傳統(tǒng)安全合作的主線；（2）歷屆政府多以首相倡議的形式發(fā)布其政策訴求，然后展開外交活動(dòng)推進(jìn)；（3）將對(duì)東盟的政策包裹在“亞洲政策”之內(nèi)，在落實(shí)政策的過程中以東盟為重；（4）首次把對(duì)東盟安全合作的出發(fā)點(diǎn)——馬六甲海峽安全問題，提到“確保海上運(yùn)輸安全”的高度，在海洋戰(zhàn)略法制建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了立法。這些特點(diǎn)一方面折射出21世紀(jì)前十年?yáng)|亞區(qū)域合作進(jìn)展順利的國(guó)際大環(huán)境，另一方面也是中日關(guān)系的前行軌跡——從“政冷經(jīng)熱”到“戰(zhàn)略互惠”，再到東海資源開發(fā)矛盾顯現(xiàn)——的必然反映。

　　（二）日本對(duì)東南亞國(guó)家的安全合作的第二階段始于菅直人政府2010年12月發(fā)布《2011年度以后的防衛(wèi)計(jì)劃大綱》（2011防衛(wèi)計(jì)劃大綱），為防衛(wèi)省、自衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)東盟的安全合作放行

　　在美國(guó)“重返亞太”，希拉里國(guó)務(wù)卿支持菲律賓等大肆炒作“南海問題”的有利形勢(shì)下，菅政府不失時(shí)機(jī)，首先把包括中國(guó)釣魚島及其附屬島嶼在內(nèi)的偏遠(yuǎn)海島的“國(guó)有化”列入《海洋基本計(jì)劃》，隨后在2010年公布《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》（2011防衛(wèi)大綱），派遣自衛(wèi)隊(duì)“支援地區(qū)各國(guó)的功能建設(shè)”，發(fā)揮自衛(wèi)隊(duì)處理地雷、啞彈等方面的能力，與受援國(guó)“推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的合作”。[⑧]據(jù)此，防衛(wèi)省防衛(wèi)政策局增設(shè)“功能建設(shè)支援室”，撥款3000萬日元調(diào)查研究提供“技術(shù)指導(dǎo)”的具體方案。在“越南和印尼提出請(qǐng)求，希望日方在救災(zāi)、排雷、打擊海盜方面提供技術(shù)指導(dǎo)”時(shí)，防衛(wèi)省順理成章派遣自衛(wèi)隊(duì)支援申請(qǐng)國(guó)的軍隊(duì)能力建設(shè)。防衛(wèi)省官員明言：“進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)既有利于東南亞的穩(wěn)定，也可以牽制不斷增強(qiáng)南海活動(dòng)的中國(guó)，與海上運(yùn)輸線上的各國(guó)加強(qiáng)聯(lián)系，有利于確保能源安全。”[⑨]積極配合美國(guó)在南海攪局的野田首相，決定組建東亞地區(qū)海洋安全合作框架，2011年11月在“日本與東盟”峰會(huì)上提出構(gòu)建由各國(guó)高官和專家組成的磋商海上安全問題的“東亞海洋論壇”，但東盟不愿讓出“東盟海洋論壇”的舵手位置，僅對(duì)“野田倡議”表示關(guān)注。[⑩]菅、野田政府實(shí)施“購(gòu)島”前后，極力支持菲、越制造事端，拉攏東盟在所謂南海問題上牽制中國(guó)。其對(duì)東盟的安全合作政策，既是日本推進(jìn)海洋戰(zhàn)略的組成部分，也是配合美國(guó)戰(zhàn)略東移、實(shí)現(xiàn)日本自衛(wèi)隊(duì)“重返”東南亞的戰(zhàn)略安排，具有戰(zhàn)略謀劃清晰，危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)和安全利益的特點(diǎn)。

　　2013年12月，二次執(zhí)政的安倍內(nèi)閣出臺(tái)了“安保三箭”：《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》，2014年度以后的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》（2014防衛(wèi)大綱），《中期防衛(wèi)力整備計(jì)劃（2014～2018年度）》（2014中期防），完成了日本國(guó)家安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施計(jì)劃。其中，關(guān)于日本對(duì)東盟安全合作的方針政策值得關(guān)注。

　　首先，綱領(lǐng)性文件《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》，規(guī)定了日本對(duì)東盟安全合作的戰(zhàn)略定位：東盟在日本對(duì)外安全合作戰(zhàn)略中的排序位于美、韓、澳之后，印度之前。東盟與日本“共有普遍價(jià)值觀和戰(zhàn)略利益”，是“占據(jù)我國(guó)海上通道要沖的傳統(tǒng)伙伴”，今后將“基于40年以上的傳統(tǒng)的伙伴關(guān)系，深化發(fā)展以政治、安全保障為首的所有領(lǐng)域的合作”：（1）支援東盟保持和加強(qiáng)整體性；（2）肯定并支援相關(guān)國(guó)家策劃制定與中國(guó)之間的南海行為準(zhǔn)則（COC）；（3）“亞太地區(qū)的雙邊和東盟地區(qū)論壇（ARF）等多邊安全對(duì)話框架和多國(guó)聯(lián)合訓(xùn)練，有助于深化相互理解、提高共同應(yīng)對(duì)的能力”，進(jìn)一步促進(jìn)和發(fā)展這些多層次的努力非常重要。[ ]這是日本第一次把對(duì)東盟安全合作納入國(guó)家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。

　　其次，“2014防衛(wèi)大綱”提出日本防衛(wèi)的三項(xiàng)基本方針。第三項(xiàng)“積極推進(jìn)安全保障合作”，進(jìn)一步界定了日本與東盟深化和發(fā)展安全合作政策的范圍：東盟是日本開展安保合作的重要伙伴之一，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與東盟各國(guó)等域內(nèi)伙伴國(guó)的關(guān)系，除積極推進(jìn)聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)、支援能力建設(shè)等外，根據(jù)該地區(qū)災(zāi)害多發(fā)并大規(guī)模化加強(qiáng)防災(zāi)合作。[ ]

　　再者，“2014中期防”規(guī)定了自衛(wèi)隊(duì)“維護(hù)亞太地區(qū)穩(wěn)定及改善全球安全保障環(huán)境”的主體地位及六項(xiàng)職能：（1）實(shí)施雙邊和多邊聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)；（2）推進(jìn)防衛(wèi)合作與交流；（3）推進(jìn)支援能力建設(shè)；（4）確保海洋安全；（5）實(shí)施國(guó)際和平合作活動(dòng)；（6）加強(qiáng)軍控、裁軍及防擴(kuò)散合作。[ ]以確保海洋安全為例，自衛(wèi)隊(duì)的職能是“在印度洋及南中國(guó)海等我國(guó)周邊以外的海域，也要利用各種機(jī)會(huì)，與在海洋安全保障上存在共識(shí)的各國(guó)充實(shí)聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)”。[ ]這意味著，自衛(wèi)隊(duì)將按照這一規(guī)定，在南海和印度洋與存在“海洋安全共識(shí)”的國(guó)家，利用各種機(jī)會(huì)進(jìn)行聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)，在亞太地區(qū)加強(qiáng)針對(duì)中國(guó)的安全合作。

　　總之，“安保三箭”的主要內(nèi)容之一，是在戰(zhàn)略定位、實(shí)施范圍及落實(shí)政策的行為體及其職能三方面，提升對(duì)東盟安全合作的戰(zhàn)略地位，細(xì)化實(shí)行合作政策范圍，規(guī)定具體的實(shí)施路徑。“重視亞洲安全保障領(lǐng)域的合作”[ ]的安倍政府，首次把日本與東盟在所有領(lǐng)域深化安全合作，納入未來5～１０年國(guó)家安全戰(zhàn)略的總綱，把日本與包括東盟在內(nèi)的亞太國(guó)家的雙邊和多邊安全合作，作為構(gòu)筑“綜合機(jī)動(dòng)防衛(wèi)力量”的組成部分[ ]，表明日本亞太安全戰(zhàn)略的重心進(jìn)一步移向東南亞并把矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)。今后，日本與幫助東盟策劃制約中國(guó)的COC，通過雙邊和多邊對(duì)話框架協(xié)調(diào)政策，舉行聯(lián)合演習(xí)，整合提高共同應(yīng)對(duì)的能力。自衛(wèi)隊(duì)作為日本在中國(guó)周邊打造“中國(guó)包圍網(wǎng)”的主力軍，將在所有領(lǐng)域拉攏和利用東盟及其他國(guó)家為己所用。安倍政府把自衛(wèi)隊(duì)推上國(guó)際安全合作的前臺(tái)發(fā)揮重要作用，把主要針對(duì)中國(guó)的“改善國(guó)際安全環(huán)境”的軍事合作，美化為“國(guó)際和平合作”，掩蓋其真正意圖。

　　綜觀上述日本歷屆政府提出的各種設(shè)想和倡議，不難看出，其旨在實(shí)現(xiàn)日本主導(dǎo)東盟，瓦解中國(guó)長(zhǎng)期奉行睦鄰友好政策奠定的地緣政治優(yōu)勢(shì)。其中，小泉、福田和鳩山追求的目標(biāo)是與東盟建立非傳統(tǒng)安全合作框架，從菅直人開始，日本與東盟合作的政策發(fā)生了質(zhì)變——與東盟構(gòu)建包括防務(wù)領(lǐng)域的“10+1”綜合安全合作（簡(jiǎn)稱安全合作）框架，對(duì)中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略遏制。