作者：財政部財政科學研究所　唐在富 蘇明 李海林

　　未來5—10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期，政府應當抓住時機，在保持地方財政收入流量穩定增長的基礎上，堅持短期調整與長期改革相結合，綜合考慮土地制度、稅收制度預算管理制度和地方政府性債務管理、土地收益分配等改革，主動引導地方政府的土地財政收入由主要依賴土地出讓收入向主要依靠土地相關稅收收入轉型，有力推動地方轉變發展方式，有效防范財政金融風險，促進經濟社會持續健康發展。

　　主動引導土地財政轉型的總體思路

　　未來5—10年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。一方面，由于各地仍有相當規模的國有土地儲備，未來五年的土地出讓收入總體仍將保持穩定增長，為解決土地財政問題贏得寶貴的緩沖時間；另一方面，目前房產稅試點已經開始，可以通過加大試行推廣力度，積極推進全面深化改革，未來通過穩定的房地產稅收收入，彌補未來土地出讓收入下降可能帶來的部分收支缺口。因此，政府應當抓住時機，統籌多個方面的制度改革調整，主動引導土地財政轉型，有效防范和化解土地財政相關風險，有效增強經濟社會發展的穩定性和可持續性。

　　針對目前地方政府對土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應對償還債務壓力，政府在推動“土地財政”轉型的過程中，宜統籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉型。總體思路是：從增強經濟社會可持續發展的全局和公共財政建設的要求出發，在保持地方政府財政收入流量穩定增長的基礎上，立足降低和弱化當前地方政府對土地財政的依賴，堅持短期調整與長期改革相結合，綜合考慮土地制度、稅收制度、預算管理制度、債務管理和土地收益分配制度改革，在保持經濟社會發展穩定性和可持續性的同時，有效防范和化解土地財政相關風險。

　　1．穩定地方財政收入流量。一些地方政府對改革土地管理制度和相關稅收制度存在顧慮，擔心壓縮征地規模、開征房地產稅后市場預期會發生急劇改變，會導致土地出讓收入大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動土地財政轉型的過程中，統籌考慮土地租、稅、費三種收入來源，科學測算土地出讓收入和房地產稅稅收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現下降時，通過相對穩定的房地產稅收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩定地方財政流量，支撐經濟社會穩定健康發展。主要途徑包括：調整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統籌一部分土地出讓收入；加快推進房產稅試點，積極做好全面推進房產稅改革各項準備工作；控制和壓縮政府征地范圍，逐步減少土地出讓面積和土地出讓收支規模；進一步規范土地出讓收支管理，切實發揮土地出讓收入資金效益。

　　2．調整土地管理制度。核心是要全面推行“永佃制”，穩定土地市場預期。明確國有土地使用權到期后免費續期，允許集體建設用地通過統一的土地使用權交易平臺公平競價流轉，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實現“漲價歸公”。因此，需要認真總結集體建設用地直接入市流轉的試點經驗，進一步完善改革方案，加快推進集體建設用地流轉制度改革。通過修訂、完善相關法律法規，允許集體所有建設用地，按照規劃的用途和土地利用計劃直接進入一級市場交易，增強土地一級市場的競爭性。通過集體所有土地流轉制度改革，從制度上消除征地、出讓規模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決“土地財政”問題。同時，要建立健全國有土地的分級資產管理體系，將土地資產及收益管理納入公共財政預算。

　　3．完善相關稅收制度。其核心是推動開征真正意義上的房地產稅，穩定房地產市場預期，健全地方稅體系。統籌考慮總體稅收負擔，整合現有土地使用稅、房產稅等稅種，開征規范的房地產稅（物業稅），發揮其籌集地方政府稅收收入、調整房地產市場預期、推動轉變經濟發展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要內容：一是逐步擴大征收范圍。二是將計稅依據調整為參照住房的房產市場價格確定的評估價值，評估值按規定周期進行重估。三是合理確定稅率水平。四是在稅收優惠上，可對“基本住房需求”按照一定的基本居住面積（例如人均40平方米）予以免稅。

　　4．健全預算管理制度。核心是將土地出讓計劃與相關收支納入預算管理程序，由人大審批與監督。將年度土地出讓計劃、土地出讓收支安排納入嚴格的預算管理程序，接受人大審批與監督，以有效控制土地初始資本化節奏。嚴格實現五年規劃、年度計劃管理，年度土地利用計劃和土地出讓收入預算報經當地人代會審批，超出部分劃轉下年度使用，不足部分政府通過公共預算、舉借債務等其他收入渠道調劑彌補。通過硬化預算約束，抑制地方政府透支土地資源的沖動。

　　5．完善債務管理制度。建立健全政府性債務管理制度體系，在推動建立全口徑預算監督管理制度的過程中，將土地相關政府債務收支全面納入預算管理。實行規范的政府債務收支計劃管理。所有政府負有償還責任的債務，統一納入政府債務計劃管理。存量債務變動和當年新增舉債計劃接受人大審批，實行規范的政府債務收支計劃管理。在規范編制地方政府債務收支計劃的基礎上，加強對政府舉債資金使用的監管，提高資金使用效益，硬化預算約束。

　　6．規范土地收益分配。按改變后的用途和規劃、以市場價格補償農民，繼續堅持并嚴格執行土地公開競價制度，政府通過稅收調節其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用于地區間的均衡調節。