作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所　唐在富 蘇明 李海林

　　未來5—10年是解決中國土地財(cái)政問題的關(guān)鍵時(shí)期，政府應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，在保持地方財(cái)政收入流量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持短期調(diào)整與長期改革相結(jié)合，綜合考慮土地制度、稅收制度預(yù)算管理制度和地方政府性債務(wù)管理、土地收益分配等改革，主動(dòng)引導(dǎo)地方政府的土地財(cái)政收入由主要依賴土地出讓收入向主要依靠土地相關(guān)稅收收入轉(zhuǎn)型，有力推動(dòng)地方轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　主動(dòng)引導(dǎo)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的總體思路

　　未來5—10年是解決中國土地財(cái)政問題的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，由于各地仍有相當(dāng)規(guī)模的國有土地儲(chǔ)備，未來五年的土地出讓收入總體仍將保持穩(wěn)定增長，為解決土地財(cái)政問題贏得寶貴的緩沖時(shí)間；另一方面，目前房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)開始，可以通過加大試行推廣力度，積極推進(jìn)全面深化改革，未來通過穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收收入，彌補(bǔ)未來土地出讓收入下降可能帶來的部分收支缺口。因此，政府應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，統(tǒng)籌多個(gè)方面的制度改革調(diào)整，主動(dòng)引導(dǎo)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，有效防范和化解土地財(cái)政相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

　　針對(duì)目前地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應(yīng)對(duì)償還債務(wù)壓力，政府在推動(dòng)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型的過程中，宜統(tǒng)籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費(fèi)收入，穩(wěn)定土地財(cái)政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動(dòng)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型。總體思路是：從增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局和公共財(cái)政建設(shè)的要求出發(fā)，在保持地方政府財(cái)政收入流量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，立足降低和弱化當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，堅(jiān)持短期調(diào)整與長期改革相結(jié)合，綜合考慮土地制度、稅收制度、預(yù)算管理制度、債務(wù)管理和土地收益分配制度改革，在保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定性和可持續(xù)性的同時(shí)，有效防范和化解土地財(cái)政相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　1．穩(wěn)定地方財(cái)政收入流量。一些地方政府對(duì)改革土地管理制度和相關(guān)稅收制度存在顧慮，擔(dān)心壓縮征地規(guī)模、開征房地產(chǎn)稅后市場(chǎng)預(yù)期會(huì)發(fā)生急劇改變，會(huì)導(dǎo)致土地出讓收入大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動(dòng)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的過程中，統(tǒng)籌考慮土地租、稅、費(fèi)三種收入來源，科學(xué)測(cè)算土地出讓收入和房地產(chǎn)稅稅收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現(xiàn)下降時(shí)，通過相對(duì)穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收入，彌補(bǔ)土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩(wěn)定地方財(cái)政流量，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。主要途徑包括：調(diào)整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統(tǒng)籌一部分土地出讓收入；加快推進(jìn)房產(chǎn)稅試點(diǎn)，積極做好全面推進(jìn)房產(chǎn)稅改革各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；控制和壓縮政府征地范圍，逐步減少土地出讓面積和土地出讓收支規(guī)模；進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收支管理，切實(shí)發(fā)揮土地出讓收入資金效益。

　　2．調(diào)整土地管理制度。核心是要全面推行“永佃制”，穩(wěn)定土地市場(chǎng)預(yù)期。明確國有土地使用權(quán)到期后免費(fèi)續(xù)期，允許集體建設(shè)用地通過統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易平臺(tái)公平競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”。因此，需要認(rèn)真總結(jié)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善改革方案，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革。通過修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)，允許集體所有建設(shè)用地，按照規(guī)劃的用途和土地利用計(jì)劃直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)交易，增強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。通過集體所有土地流轉(zhuǎn)制度改革，從制度上消除征地、出讓規(guī)模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決“土地財(cái)政”問題。同時(shí)，要建立健全國有土地的分級(jí)資產(chǎn)管理體系，將土地資產(chǎn)及收益管理納入公共財(cái)政預(yù)算。

　　3．完善相關(guān)稅收制度。其核心是推動(dòng)開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期，健全地方稅體系。統(tǒng)籌考慮總體稅收負(fù)擔(dān)，整合現(xiàn)有土地使用稅、房產(chǎn)稅等稅種，開征規(guī)范的房地產(chǎn)稅（物業(yè)稅），發(fā)揮其籌集地方政府稅收收入、調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期、推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要內(nèi)容：一是逐步擴(kuò)大征收范圍。二是將計(jì)稅依據(jù)調(diào)整為參照住房的房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格確定的評(píng)估價(jià)值，評(píng)估值按規(guī)定周期進(jìn)行重估。三是合理確定稅率水平。四是在稅收優(yōu)惠上，可對(duì)“基本住房需求”按照一定的基本居住面積（例如人均40平方米）予以免稅。

　　4．健全預(yù)算管理制度。核心是將土地出讓計(jì)劃與相關(guān)收支納入預(yù)算管理程序，由人大審批與監(jiān)督。將年度土地出讓計(jì)劃、土地出讓收支安排納入嚴(yán)格的預(yù)算管理程序，接受人大審批與監(jiān)督，以有效控制土地初始資本化節(jié)奏。嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃、年度計(jì)劃管理，年度土地利用計(jì)劃和土地出讓收入預(yù)算報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜鷷?huì)審批，超出部分劃轉(zhuǎn)下年度使用，不足部分政府通過公共預(yù)算、舉借債務(wù)等其他收入渠道調(diào)劑彌補(bǔ)。通過硬化預(yù)算約束，抑制地方政府透支土地資源的沖動(dòng)。

　　5．完善債務(wù)管理制度。建立健全政府性債務(wù)管理制度體系，在推動(dòng)建立全口徑預(yù)算監(jiān)督管理制度的過程中，將土地相關(guān)政府債務(wù)收支全面納入預(yù)算管理。實(shí)行規(guī)范的政府債務(wù)收支計(jì)劃管理。所有政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，統(tǒng)一納入政府債務(wù)計(jì)劃管理。存量債務(wù)變動(dòng)和當(dāng)年新增舉債計(jì)劃接受人大審批，實(shí)行規(guī)范的政府債務(wù)收支計(jì)劃管理。在規(guī)范編制地方政府債務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政府舉債資金使用的監(jiān)管，提高資金使用效益，硬化預(yù)算約束。

　　6．規(guī)范土地收益分配。按改變后的用途和規(guī)劃、以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民，繼續(xù)堅(jiān)持并嚴(yán)格執(zhí)行土地公開競(jìng)價(jià)制度，政府通過稅收調(diào)節(jié)其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用于地區(qū)間的均衡調(diào)節(jié)。