防范和化解土地財政相關風險的政策建議

　　1．逐步壓縮政府征地和出讓規模。我國實行國有與集體所有土地并存的土地公有制。實際當中，國有土地的存量是有限的，政府出讓土地的增量來源于征地。因此，通過修訂和完善相關法律，允許集體所有土地直接進入一級市場流通，減少政府征地規模，是壓縮土地出讓規模和土地出讓收入流量、解決土地財政問題的前提和基礎。據初步測算，如果未來兩年逐步限制政府征地范圍，壓縮征地規模。“十三五”期間，政府土地出讓收入規模將可以減少至“十一五”期間（年均14500億元）的一半，即7000億元左右。屆時，土地出讓收入占地方公共財政預算收入、地方政府收入的比重將分別降至10％和5％以下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度徹底恢復到正常水平。

　　2．積極穩妥地推進房地產稅改革。作為推動土地財政轉型的第一階段，要圍繞全面推進房地產稅改革，推進集體建設用地直接入市改革試點，合理控制土地出讓節奏和政府性債務規模，由主要依賴土地出讓收入向出讓收入與稅收收入并重的階段過渡。在此基礎上，按照“精簡稅種、拓寬稅基、優化稅率、科學征管”的原則全面推進房地產稅改革，實現稅基全面覆蓋，統籌考慮房地產相關稅費負擔，合理確定稅率結構，健全財產登記管理系統和定期評估制度，實行科學化、規范化的征收管理，最終開征真正意義上的房地產稅。

　　第一，先立法后實行。考慮到開征真正意義上的房地產稅，對部分公眾特別是先富階層的利益觸動比較大，技術基礎等配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支賬”的同時，可能會存在畏難情緒。因此，建議采取“先立法、后實行”的辦法，在法律出臺后，預留一段緩沖時間給各地做好相關準備工作。可以考慮先由中央層面制定房地產稅法，授權國務院或省（市、區）級人大制定實施細則，各地方政府具體實施。個別特殊地區可以申請適當延后實施。

　　第二，保持宏觀稅負相對穩定。當前，公眾對稅制調整和稅負問題比較關注，開征真正意義上的房地產稅，應保證房地產相關稅費負擔的相對穩定。除整合房產稅、城鎮土地使用稅等稅種外，還需要統籌考慮城市基礎設施配套費、地方教育費附加、城市建設維護稅等稅費項目，在覆蓋原有支出需求的同時，保持總體稅費負擔相對穩定。這也是房地產稅改革獲得社會支持和認可、順利推進實施的重要因素。

　　第三，加快推進技術準備工作。從房產稅、城鎮土地使用稅到房地一體計征的房地產稅，從技術上至少要解決三個問題：一是土地與房產權屬性質的確認；二是免稅與征稅房地產的范圍界定；三是房地產市場價值評估技術能力與社會認可度。如果這三個問題沒有很好解決，那么再完美的方案設計也很難得到有效執行。

　　3．均衡控制土地資本化進程。首先要克服和轉變“好日子先過”的觀念，增強土地資源利用的均衡性和可持續性。關鍵是要在加強和規范土地管理的過程中，控制好土地資源利用節奏和資本化進程。將集體建設用地入市總量納入年度供地計劃，統籌安排集體和國有建設用地的配置比例，控制農村集體建設用地流轉節奏，逐步形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。通過當地人大、政協和社會公眾進行有效監督，強化土地規劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發利用效率。通過改變土地財稅激勵結構，弱化各方拉升“土地財政”的不良沖動，促進土地資源的均衡利用。

　　4．控制土地融資的規模和速度。有效控制政府債務風險，需要在利用土地杠桿融資、加快經濟社會發展的過程中，防止土地融資風險倒逼財政，引發政府信用危機。