作者：南京市委黨校工商管理教研部主任、教授　方輝振

　　改革戶籍制度不僅關系到工業化、城鎮化乃至整個現代化的健康發展，更直接關系到農業轉移人口的切身福祉與公平正義，關系到億萬城鎮新舊居民的融合發展與和諧共處，意義十分重大。由于戶籍與每個人的切身利益緊密相連，背后是醫療、教育、社保、養老等方方面面的保障和福利，戶籍改革必然觸及到一些深層次矛盾和重大利益調整，從而成為不同利益群體博弈的焦點之一。

　　與當地城鎮居民的利益沖突。由于歷史原因，我國城市及發達地區之間公共服務體系趨于封閉壟斷，外來人口的進入勢必會攤薄現有戶籍居民的公共福利水平。上海有900萬外來人口，北京有800萬左右的外來人口，占到城市人口的40%，對于這樣的城市，要解決戶籍問題，同時要解決含在戶籍上的公共福利，意味著政府的支出會在一定時間段內適當向外來人員傾斜，勢必影響原來的居民福利。

　　與企業主的利益沖突。對企業來說，農民工能為企業生產提供廉價勞動力，但農民工醫療、工傷、住房等方面的保險支出對企業來說是不小的負擔。不少企業對由農民工轉化而來的新產業工人缺乏起碼的尊重和保護，導致農民工的收入長期被拖欠。而給予農民工平等的市民權則意味著企業的勞動成本要進一步提高，產品將失去市場競爭力。

　　與當地城市政府的利益沖突。雖然農民工已在城鎮就業，卻只能分享城鎮基礎設施、公共交通、社會治安等非排他性公共服務，不能享有與城鎮戶籍捆綁在一起的政府補助性住房、子女在公立學校就學等排他性公共服務。根據測算，實現一個農民工完全市民化，解決好包括住房、醫療、社保等方面的排他性公共服務，需要投入10萬—20萬元。由于城鎮公共服務經費依現有戶籍人數而定，目前這些成本主要由流入地地方政府承擔，這也是地方政府改革動力不足、并且“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”的主要原因。

　　輸入地政府與輸出地政府的利益矛盾。目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農民工市民化成本分擔方式還缺乏相應的頂層設計。農民宅基地指標轉化為城鎮建設用地指標如何跨省流轉分配，農民工各種社會保險如何在輸出地與輸入地之間銜接等問題仍沒有得到有效解決。從“誰受益、誰承擔”的經濟學角度而言，流入地政府應當扮演分擔成本的最重要角色。但是，成為市民后的農民工，其土地仍留在流出地，土地的收益仍歸流出地所有；流出地還能從遷出農業勞動力的市民化中獲取更大的外部性收益，如遷出農業勞動力的匯款，返鄉創業等都能夠帶動遷出地的經濟發展，這對要分擔主要成本的流入地來說有失公平。

　　出現上述諸種利益矛盾沖突的原因，與戶籍改革過程中的地區差異有關，但更重要的還是相關的制度創新滯后。破解這些難題，還需要從體制機制上找到解決辦法。

　　構建包容融合機制。“社會包容”是戶籍改革的前提和保障，只有做到所有的社會成員一起共享社會經濟發展的成果，才能消除社會階層、群體之間的隔閡和裂隙。為此，要大力推動“員工融入單位，子女融入學校，家庭融入社區，群體融入社會”四融合工程。用人單位應適應市場趨勢，適應勞動力供求關系變化的新形勢，合理分擔市民化成本。加強對新生代農民工的職業道德教育，增強其敬業愛崗的精神；健全工資協商機制、權益保障機制、勞動關系協調機制；推動和規范農民工加入工會工作，充分發揮各級工會在勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生方面的監督檢查作用。學校要將農民工等外來人口子女與本地城鎮學生統一管理、統一編班、統一教學、統一安排活動，在評優獎勵、入隊入團、課外活動等方面與城市學生一視同仁。發揮社區的社會融合功能，社區公共服務和文化設施向農民工等外來人口平等開放，促進農民工等外來人口融入城市生活。保障在本地城鎮居住一定年限的農民工和外來人口群體擁有選舉權和被選舉權，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，使這一群體的利益有制度化的表達渠道。