二、建立現代預算管理制度，有效規范政府行為，提高責任政府的現代治理能力

　　現代財政制度是責任財政，要求政府通過加強預算管理，使財務和事務在政府有效履行職能中自始至終實現無縫隙對接，切實對公共資金的每一分效益負起“錢有所值”的行政責任。

　　預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是政府的收支計劃，是配置經濟資源的工具，在本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。[4]因此，政府預算制度建立和執行的狀況，反映了政府治理的水平和公共服務的水平。按照國家治理現代化的目標，從政府治理實際需要出發，應當將預算管理改革與行政體制改革結合起來，尊重客觀規律和借鑒國際經驗，大力推動建立現代預算制度，做到預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，使政府在現代預算管理制度中提高法治責任能力、公信責任能力、廉潔責任能力、效能責任能力。

　　要發揮現代預算制度在提高政府法治責任能力中的作用。法治預算是現代預算制度的根本特征，是發揮現代預算制度在建設責任政府中作用的必然要求。政府收支活動的立意、決策、執行，都必須依據法定程序和規則規范進行，實現預算從政府管理功能向公民控制功能的轉換。其一，保證所有政府收入的取得都必須有法律法規依據，嚴格依據法律法規征收稅收、收費、基金等。其二，確立人大在預算權配置中的主導地位，完善預算審查制度，主要包括：完善人大預算審查制度，在法律上明確賦予人大預算決定權和否決權;建立分項審批制度，更好地體現代表的意志;改進年度預算控制方式，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，解決預算執行中的“順周期”問題[5];建立臨時預算審批制度，消除預算執行真空;建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規劃管理，控制赤字和債務風險;建立部門預算審批制度，增強審查的專門性和實效性;增強人大預算審查能力，保障代表和委員審查權的行使。其三，嚴格預算執行，增強政府的公信力和執行力。經過人大批準的預算具有法律的效力，必須嚴格執行。在預算執行中一般不得制定新的增加或者減少收支的政策和措施，確需出臺公共政策，在出臺之前必須全面評估其對預算支出的影響。要將重點科目資金調劑納入預算調整范圍，解決科目之間資金調劑過于隨意的問題;清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，既保障重點領域支出又維護預算統籌能力;將機構改革與預算改革結合起來，在沒有預算保證的前提下，不得增加編制。

　　要發揮現代預算制度在提高政府公信責任能力中的作用。政府行使的是公共權力，承擔的是公共受托責任，其公共財政是“取眾人之財、辦眾人之事”，必須推進行政問責制度，接受人大和社會公眾的監督，提高公共意識、誠信意識和責任意識。其一，實施全口徑預算，將政府權力關進預算制度的籠子里。首先要提高政府內部預算的控制，解決財政收支不等于政府收支的問題，消除政府內部預算資金的“碎片化”傾向，并發揮財政部門作為預算核心部門的權威性和監督職能，為人大實施預算外部控制創造條件。要將一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算等所有政府收支納入人大對政府全口徑預算決算的審查和監督范圍。實現了財政統一，就減少了政府部門的“私房錢”，有利于解決政出多門的問題，有利于消除部門利益的積弊。其二，按照分權制衡的原則，完善預算權配置體系和預算管理體制。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則，改革預算管理體制。要結合大部制改革，解決目前財政部門集預算編制、執行、監督于一身的體制和弊端。可考慮在國務院組織體系中設立“預算和編制辦公室”，行使由目前財政部承擔的預算編制職能和由中編辦承擔的行政機關編制職能。將國家稅務總局、海關總署、國資委合并到財政部，統一行使財稅職能。建立以“國庫單一賬戶”為核心的國庫管理制度，完善人民銀行經理國庫制度，突顯國庫的監督功能。實行立法主導型審計模式，將審計署由國務院領導轉入由全國人大常委會領導，增強審計的獨立性、公正性和權威性。在預算大部門制改革中，借鑒國際上“整體政府”改革的趨勢，從外延式轉軌到內涵式改革。[6]其三，嚴格預算問責制度，暢通預算救濟機制。擴大應當問責的預算違法行為和預算問責主體的范圍，增加政治責任、經濟賠償責任等責任形式。擴大預算事項和預算爭議的法律救濟范圍，暢通預算行政復議和行政訴訟機制，建立預算違憲審查制度，開放預算公益訴訟。[7]

　　要發揮現代預算制度在提高政府廉潔責任能力中的作用。民主是現代國家治理的本質特征，預算民主是現代預算的本質特征，也是國家民主治理的核心內容。實行透明預算的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”、“廉潔政府”和“責任政府”。預算公開在制度和實踐層面對整個預算具有深刻的影響，預算公開的推行將使公民真正分享預算權力，“倒逼”和“激活”民主制度，對政府改革具有突破口的意義。IMF、OECD等國際組織推出了財政透明度施行手冊、評估指標和工作手冊，為各國政府在預算透明度方面提供了具體的操作指南，并據此對各國進行評價。應當健全預算公開制度機制，從預算結果和預算過程兩方面全面公開，保證預算公開的真實、具體、準確，強化對預算公開的監督。按照發展協商民主的要求，建立適合廣泛公共參與的制度框架，拓寬公民對預算的直接參與，在預算的編制和審議階段實行預算聽證會、辯論會，尋求各方對預算資金分配的最大公約數和對政府治理的認同感，減少官員濫用權力尋租的機會，促進政府職能轉型和民主政治的發展。國際反腐經驗表明，預算公開性指數與清廉指數具有顯著的相關性。[8]預算反腐不僅效果好，而且其特點是重在預防。通過實行預算公開、全口徑預算、國庫集中支付制度、細化預算編制和量化預算定額標準等，對腐敗形成天然的隔離。當前尤其要健全嚴格的財務核算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設。

　　要發揮現代預算制度在提高政府效能責任能力中的作用。治理效果是政府治理體系的基本要素，實施政府績效戰略，推進政府績效管理，提高行政效能是現代政府治理的重要目標，是建設責任政府的必然要求。美國結果導向的政府改革從新績效預算入手，綜合了績效測量、功能分類、項目排序、目標協商等多種改革舉措，其要旨不是各部門的直接產出或活動而是目標與結果。績效預算帶來的變化是，預算審議的重點從支出分項轉向項目活動，提升了預算審議的層次;按照項目活動對預算進行分類，有利于支出部門比較不同時期項目活動的成本，提升項目執行效率;強調預算項目的投入產出率，社會公眾和監管部門對預算執行過程更加關注，客觀上對支出部門形成較大壓力。政府應當創新行政管理方式，積極推進預算績效管理，突出落實責任，做到權責一致。要建立科學合理的預算績效評價指標體系，為實施預算績效管理和監督考評提供依據，在預算編制階段關注支出成本和公共服務目標，在預算執行階段可適當放松投入控制，允許支出部門在預算限額內圍繞績效目標統籌資源，推廣政府購買服務和引入競爭機制，加大預算追蹤問責力度，通過績效評價和效益審計，提升預算資金使用效益。