四、深化分稅制財政體制改革，構建合理規范的政府間關系，提高合力政府的現代治理能力

　　現代財政制度是科學財政，反映了財政制度建設的一般規律和客觀趨勢，是建立在科學理論基礎上的財政制度，有利于實現財稅事業科學發展。

　　健全政府間職責權限關系，保證各個政府有效履行職責，提高整體政府體系的運行效果，是政府治理中非常關鍵的環節。政府間財政關系是政府間關系的核心，稅收的征收和分配是從根本上影響中央與地方關系的“第二種基本方法”。[9]依據政治學上的集權和分權關系理論，經濟學上的公共產品層次性和“財政聯邦主義”理論，法學上的憲政和地方自治理論，各國政府間關系及其財政關系的普遍模式是實行分權制。受歷史傳統和計劃經濟的影響，目前我國仍然沒有建立分權型、法治化的政府間關系，而是停留在行政承包制水平，產生了運動式治理和“欺上瞞下”的行政博弈泛濫等問題。財稅體制就是調整規范政府間的財政關系，以財政分權為核心的分稅制是各國財稅體制的基本模式，這也與《決定》提出的發揮中央和地方兩個積極性相一致。

　　財稅體制的核心內容是在正確定位政府與市場關系的前提下，在各級政府之間合理劃分事權和財權，實現事權與財權的匹配，以及由此產生的財力與支出責任的匹配。所以，分稅制的特征是“分事、分稅、分管”。“分事”就是明確劃分各級政府的事權范圍，在此基礎上劃分各級政府的支出責任;“分稅”就是在劃分事權和支出責任的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，以劃定中央與地方的收入來源;“分管”就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理，一級政府一級預算，各級預算相對獨立、自求平衡。我國1994年實行的分稅制財政管理體制初步建立了規范意義上的分稅制，但目前存在的問題，一是當時分稅制集中在對中央與地方財權的劃分，并沒有對事權進行具體的劃分;二是沒有對省級以下地方政府間事權和財權進行劃分，各省實際上仍然實行的是分成制與包干制;三是地方稅建設長期滯后，并且2002年進行的所得稅分享改革和2012年啟動的“營改增”，又進一步減少了共享稅中地方分享比例。這些問題，使得現行財稅體制已經出現了明顯偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象，表現在：各級政府間事權、財權、支出責任劃分不清晰、不合理、不規范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任，各級事權和支出責任交織在一起，既不利于盡責也不利于問責。造成支出責任、財力、財權的不匹配和倒掛，地方實際支出占到85%、中央本級支出只占15%，中央本級收入占到50%，財權特別是稅權幾乎全部集中到中央，中央轉移支付數額過大，導致地方特別是基層財政困難、土地財政、地方債務風險等問題。

　　未來財稅體制改革應當按照事權與財權相匹配(財力與支出責任相匹配)、事權和支出責任相適應的原則，繼續深化分稅制改革。應當選擇均權型財政分權模式，解決集權與分權的難題;選擇非對稱型財政分權模式，解決財權與事權相匹配的問題;選擇法治化財政分權模式，解決財政民主和財政法治問題。具體來說，首先要在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，明確劃分各級政府的事權，在此基礎上界定各級政府的支出責任，然后賦予其相應的財權和劃分政府間收入，再通過轉移支付進行財力余缺的調節。在事權和支出責任的劃分上，要考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性，激勵相容。適度加強中央事權，減少委托事務;明確中央與地方共同事權，將部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為共同事權;將區域性公共服務作為地方事權。在明晰事權的基礎上，中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔;對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地區地方事權支出責任。要保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。當前地方財政建設的緊迫問題是培育和建立地方主體稅種，完善地方稅體系，增強地方自主財力。要利用“營改增”，倒逼財政體制的調整，可考慮將部分消費品的消費稅轉入零售環節征收，將車輛購置稅并入消費稅，從而使消費稅由現行的中央稅改造為省級地方政府主體稅種(甚至可考慮將其名稱改為銷售稅)。推進房地產稅改革，配套進行清費立稅，簡并現行房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅，將統一后開征的房地產稅作為未來市縣級地方政府主體稅種。為配合稅種劃分，要減少財政管理層級，推進省直管縣財政改革，進而倒逼省直管縣行政改革，完善政府治理結構。要以地方政府信用評級為基礎建立地方發債管理體制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，清理規范地方融資平臺，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。要通過推行預算公開、公共服務均等化、干部政績考核評價等改革，減少地方政府財稅競爭的消極后果。

　　建立科學、公平、規范、透明的財政轉移支付制度。轉移支付制度是具有重要再分配功能的一種財政平衡制度，是分稅制財政體制的重要組成部分，對正確處理政府間關系具有重要作用。轉移支付通過“抽肥補瘦”，對財政資源進行均衡分配，在實現公平的同時兼顧效率，以保證公共服務水平的均等化，實現上級政府調節和制衡下級政府以實施特定政策目標。政府間轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付，前者主要解決基本公共服務均等化問題，后者主要解決外部性、中央和地方共同支出責任以及實現中央特定目標等問題。當前我國轉移支付的問題是，中央轉移支付數額過大，運行環節過多，效率不高;專項轉移支付項目過多，地方配套壓力很大。要完善一般性轉移支付的穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規范專項轉移支付項目，大幅度減少轉移支付項目，歸并重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付。另外，除了重點完善以因素法為主的上下級政府之間的縱向轉移支付外，也要探索推行以生態補償為主的橫向地區間轉移支付。[10]