以國家義務(wù)制約國家權(quán)力

——權(quán)力制約理論的反思與重構(gòu)

作者：東南大學(xué)法學(xué)院教授　龔向和

　　國家權(quán)力誕生之初，權(quán)力制約就與之相伴而生。如何為權(quán)力這匹放蕩不羈的野馬套上韁繩，學(xué)界大致有“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”、“以社會制約權(quán)力”、“以法律(制度)制約權(quán)力”和“以道德約束權(quán)利”等幾種觀點(diǎn)。制約國家權(quán)力之功效，如同機(jī)車的制動閥，既是對權(quán)力正常運(yùn)行的肯定與保護(hù)，同時(shí)又是對權(quán)力偏離軌道的防范和矯正，以保證權(quán)力朝著主權(quán)者預(yù)設(shè)的目的地運(yùn)行。然而，目前的權(quán)力制約理論卻難以充當(dāng)好制動器的角色。

　　以權(quán)力制約權(quán)力是權(quán)力制約理論中最具普遍性、最為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)。實(shí)行權(quán)力制約必然存在兩個基本前提:一是權(quán)力在法律上具備明確的分工與界定，擁有獨(dú)立但并非無限制的疆域;二是制約者必須具有因制約所需的實(shí)力和法律地位，即權(quán)力制衡發(fā)生于對等的政治實(shí)體間。對于我國來說，由于單一制和人大制度下的一府兩院制度并未實(shí)行嚴(yán)格的立體分權(quán)，故以權(quán)力制約權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)并不牢固，可操作性比較低。而且，即使在典型的美國權(quán)力制約中也不可避免地存在權(quán)力濫用、政治腐敗等難題，權(quán)力制約使掌權(quán)者能夠充分地把個人意志放入權(quán)力制約的過程中，而且權(quán)力制約使權(quán)力體系變得遲鈍、短視、近視和弱視，因?yàn)槿藗冴P(guān)注權(quán)力的運(yùn)行，卻忘記了權(quán)力本該服務(wù)的對象和代表的根本利益所在。

　　人民權(quán)利是國家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，是國家權(quán)力的最初來源，以人民主權(quán)學(xué)說為基礎(chǔ)的以權(quán)利制約權(quán)力的論斷已得到普遍認(rèn)同，然而，權(quán)利是否能夠直接制約權(quán)力，以及制約力度如何，是一個過于理想化的問題。首先，個體權(quán)利與國家權(quán)力之間，處于不同的懸殊地位，難以形成抗衡之力。其次，“人民”或“公意”作為一個虛化的權(quán)利主體，并不能真正掌控國家權(quán)力。再次，各國法治實(shí)踐中，權(quán)利難以有效制約權(quán)力的關(guān)鍵所在，是由于權(quán)利體系本身的不健全。

　　上文幾種權(quán)力制約理論只是一種對權(quán)力的外在制約。由于理論本身的問題使其在實(shí)踐中出現(xiàn)這樣或那樣的困境，這是對權(quán)力外在制約不可避免的缺陷。構(gòu)建更為有效的權(quán)力制約理論，需要從權(quán)力的根源、本質(zhì)、目的等方面尋找新的元素，進(jìn)入權(quán)力內(nèi)部形成內(nèi)在制約，它就是國家義務(wù)。

　　國家義務(wù)缺席影響權(quán)力制約效果

　　法治國家中，制約國家權(quán)力必須依法進(jìn)行，否則就是非法干涉，不但不能制約權(quán)力，而且還可能引起干涉者的法律責(zé)任問題，或者引發(fā)更嚴(yán)重的對干涉者的權(quán)力制約問題。而要想對國家權(quán)力形成有法律效力的制約，其前提是受到制約的國家權(quán)力負(fù)有相應(yīng)的法律義務(wù)。不管是以權(quán)力制約權(quán)力，還是以權(quán)利、社會或法律制約權(quán)力，都需要以被制約的國家權(quán)力承擔(dān)的法律義務(wù)為依據(jù)，通過該法律義務(wù)中介，使國家權(quán)力從事應(yīng)當(dāng)?shù)摹⒕哂斜厝恍缘男袨椋M(jìn)而達(dá)到制約國家權(quán)力的效果。沒有國家權(quán)力承擔(dān)的法律義務(wù)為中介，各種權(quán)力制約機(jī)制都是隔靴搔癢，難以發(fā)揮其應(yīng)有的制約效果。

　　然而，我國憲法和法律對國家權(quán)力的法律義務(wù)規(guī)定尚未受到應(yīng)有的重視，不但表現(xiàn)在憲法體例安排、內(nèi)容和形式上，而且還表現(xiàn)在憲法具體化的法律中。法學(xué)界對國家義務(wù)的研究沒有引起重視，這一方面也許受權(quán)力(或權(quán)利)本位的思維所限，即人們總認(rèn)為義務(wù)是不好的，而義務(wù)的主體就只有公民或組織。其實(shí)，公民權(quán)利直接決定國家義務(wù)，而國家權(quán)力只有通過國家義務(wù)的中介才能與公民權(quán)利發(fā)生關(guān)系。以國家義務(wù)制約國家權(quán)力實(shí)際上是規(guī)范和保障了國家權(quán)力的運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利和社會利益的根本需要。