(二)經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一位的發(fā)展意愿

　　將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國(guó)家的首要任務(wù)，強(qiáng)烈而持續(xù)的發(fā)展意愿是發(fā)展型國(guó)家的前提條件，它使國(guó)家在最高目標(biāo)的一致性和連續(xù)性上形成一個(gè)不斷總結(jié)和發(fā)展的過(guò)程，構(gòu)成發(fā)展型國(guó)家存在的可能。

　　早在1956年，我們黨就在八大上就社會(huì)主義社會(huì)的基本矛盾做出判斷，認(rèn)為中國(guó)國(guó)內(nèi)的主要矛盾不再是工人階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)之間的階級(jí)矛盾，而是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需求同當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需求的狀況之間的矛盾。黨的十一屆三中全會(huì)后，對(duì)社會(huì)主要矛盾的界定，明確為人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。在社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展生產(chǎn)力被認(rèn)為是考慮一切問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，由此對(duì)制定國(guó)家發(fā)展中心產(chǎn)生決定性作用。

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，黨的歷屆大會(huì)報(bào)告都將大力發(fā)展生產(chǎn)力、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)列為黨與國(guó)家的發(fā)展中心，明言各項(xiàng)工作都必須服從和服務(wù)于這一中心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展被賦予首要發(fā)展的地位，凸顯了國(guó)家強(qiáng)烈的發(fā)展傾向。盡管制度與政策經(jīng)歷了收放循環(huán)和公私爭(zhēng)論，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一最高目標(biāo)的穩(wěn)固地位，使中國(guó)在30多年的發(fā)展過(guò)程中保持了大方向的一致性，政策積累的效果反應(yīng)在五年一次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃上。

　　(三)駕馭市場(chǎng)的政府部門(mén)

　　政府機(jī)構(gòu)中與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的部門(mén)有許多，它們直接或間接地參與工業(yè)化進(jìn)程中，駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按國(guó)家目標(biāo)的預(yù)期計(jì)劃發(fā)展。在這些主導(dǎo)工業(yè)化轉(zhuǎn)型的部門(mén)中，首當(dāng)其沖的是作為宏觀導(dǎo)航部門(mén)的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

　　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委)的前身乃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就存在的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)。1998年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的改革與設(shè)置，將國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，2003年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)了新的改革方案，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改名為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

　　作為導(dǎo)航部門(mén)，發(fā)改委的職能可分為兩個(gè)大類(lèi)：一是制定發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)政策，二是領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展(見(jiàn)圖2)。

　　圖2　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)職能（資料來(lái)源：發(fā)改委官方網(wǎng)站）

　　　　計(jì)劃理性的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)在國(guó)家自主性的充分發(fā)揮，它使發(fā)改委獨(dú)立于短期狹隘的利益而制定符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的連貫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，依靠階段性成果的累積達(dá)到全面發(fā)展的趕超目標(biāo)。自計(jì)劃委員會(huì)時(shí)代以來(lái)，發(fā)改委便肩負(fù)著制定各種發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度計(jì)劃以及制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等重任，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型繪制清晰藍(lán)圖。每隔五年，發(fā)改委制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，為將來(lái)五年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定綱要，此類(lèi)總體規(guī)劃既包括規(guī)劃綱要，還包括緊密相關(guān)的建議與說(shuō)明。隨后，依據(jù)五年計(jì)劃的規(guī)劃綱要，發(fā)改委制定并頒布專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃既包含國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目、全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃布局，亦包含產(chǎn)業(yè)部門(mén)的具體規(guī)劃，針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)條塊做出將來(lái)五年的發(fā)展規(guī)劃。此外，發(fā)改委亦制定主體功能區(qū)規(guī)劃以及部分地方規(guī)劃。

　　除了制定規(guī)劃外，發(fā)改委亦參與到具體實(shí)踐中。經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局、可持續(xù)發(fā)展等重大的宏觀問(wèn)題，都是由發(fā)改委直接領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)的。這些任務(wù)有一些共同特征，它們往往超出獨(dú)立部門(mén)、政府層級(jí)、地域乃是時(shí)空的領(lǐng)域，具有影響全局的復(fù)雜性和延續(xù)性。比如，地區(qū)經(jīng)濟(jì)司有組織擬定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大政策的職能。這些規(guī)劃與政策已經(jīng)超出一地區(qū)或單一部門(mén)的可控范圍，往往是區(qū)域性和多經(jīng)濟(jì)社會(huì)維度的。

　　具體來(lái)說(shuō)，發(fā)改委在制定發(fā)展規(guī)劃之余亦要參與到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、體制改革、固定資產(chǎn)投資、外資利用、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境與資源、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、西部開(kāi)發(fā)、東北振興等發(fā)展事務(wù)中。這類(lèi)發(fā)展事務(wù)往往超出單一地區(qū)、單一政府或單一部門(mén)的執(zhí)行能力，或是易在多利益主體間存在潛在矛盾與沖突。由統(tǒng)籌性的導(dǎo)航部門(mén)引領(lǐng)發(fā)展，能夠更好地提高合作效率、降低政治成本和資源浪費(fèi)的情況。

　　中國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的駕馭，不僅體現(xiàn)在宏觀導(dǎo)航部門(mén)上，更體現(xiàn)在特色的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)上。每一個(gè)行業(yè)——不論傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)——都擁有相應(yīng)的行政主管部門(mén)。比如，教育部主管教育業(yè)，工業(yè)和信息化部主管電子通信業(yè)，交通運(yùn)輸部主管交通運(yùn)輸業(yè)，水利部主管水利電力業(yè)，農(nóng)業(yè)部主管農(nóng)業(yè)，文化部主管文化業(yè)，中國(guó)人民銀行主管銀行金融業(yè)，旅游局主管旅游業(yè)，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)主管電力等。

　　有的產(chǎn)業(yè)，依據(jù)其復(fù)雜性，其涉及的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)還不止一個(gè)。比如，新興的游戲產(chǎn)業(yè)的行政主管部門(mén)有工業(yè)和信息化部、文化部。工業(yè)和信息化部主要負(fù)責(zé)擬定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、總體規(guī)劃和法律法規(guī)，并對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可制度及監(jiān)督;文化部主要負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)文化發(fā)展與管理的相關(guān)部分。

　　產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)不僅在橫向上，亦在縱向上對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行管理。主要的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)除了在國(guó)務(wù)院設(shè)立部署外，還在省和市縣層次上擁有分支機(jī)構(gòu)。比如，教育業(yè)主管部門(mén)在中央一級(jí)是教育部，省級(jí)是教育廳，在市縣級(jí)則是教育局;工商業(yè)的主管部門(mén)在中央一級(jí)稱(chēng)國(guó)家工商行政管理總局，省級(jí)和市縣級(jí)均稱(chēng)工商行政管理局。

　　這些產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)直接作用于行業(yè)的微觀運(yùn)作上，從企業(yè)的準(zhǔn)入到運(yùn)行及其規(guī)范，都受主管部門(mén)不同程度地控制。這一特殊的產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)體制，使中國(guó)政府具備了較日韓等發(fā)展型國(guó)家更為深刻的經(jīng)濟(jì)管理能力，不再是引導(dǎo)，而是掌控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈搏。