對(duì)腐敗的有效控制

　　新加坡最引人矚目的文明發(fā)展成就之一，就是其對(duì)腐敗的有效控制在政府的廉潔有效方面長(zhǎng)期高居世界前列。我們必須認(rèn)識(shí)到在以工業(yè)化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，不可避免地會(huì)同時(shí)出現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的腐敗。一種是“絕對(duì)腐敗”，即掌權(quán)者（或集團(tuán)）利用手中的公共權(quán)力謀取私利，壟斷資源和市場(chǎng)，最終形成板塊狀的特權(quán)利益集團(tuán)。這樣的腐敗，是亡國(guó)之根，古今中外的任何政治體制都力圖嚴(yán)加打擊。因?yàn)槿纹浞簽E的結(jié)果，必然是整個(gè)政權(quán)的徹底垮臺(tái)。

　　另一種腐敗是“功能型腐敗”。從根本上說，這種腐敗是在經(jīng)濟(jì)、尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，由于某種商品、資源、或服務(wù)供求失衡、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制不完善、法律制度不健全而造成的。比如說某種商品短缺，有人就會(huì)給掌管商品的人某種“好處”，以此獲得購買這種商品的優(yōu)先權(quán)；又比如說某種服務(wù)（如醫(yī)療）短缺，有人就會(huì)給提供服務(wù)的人“紅包”，以此獲得優(yōu)先服務(wù)權(quán)，如此等等。值得注意的是，在政治經(jīng)濟(jì)體制存在先天缺陷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，“絕對(duì)腐敗”和“功能型腐敗”有著天然的相互吸引力。對(duì)兩種不同的腐敗，應(yīng)以不同的方式進(jìn)行治理，抓住重點(diǎn)，從而達(dá)到對(duì)腐敗的有效控制。

　　新加坡在打擊“絕對(duì)腐敗”上絕不手軟。首先，新加坡建立了三個(gè)十分值得借鑒的機(jī)制：一是政府設(shè)立了獨(dú)立于各級(jí)主管的監(jiān)督、考核官員的公共服務(wù)委員會(huì)，對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行制度化的監(jiān)督；二是通過民眾的積極參與來進(jìn)行監(jiān)督；三是通過媒體及時(shí)的跟蹤報(bào)道來進(jìn)行監(jiān)督。這三個(gè)機(jī)制確保了整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的制度化、常規(guī)化、透明化。

　　其次，成立了不受任何權(quán)力制約的腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)——反貪局。一旦在反貪局立案并進(jìn)入調(diào)查程序，在得出最終調(diào)查結(jié)果之前，包括總統(tǒng)、總理在內(nèi)的任何人和任何機(jī)構(gòu)都必須回避，不得以任何形式過問和干預(yù)調(diào)查。同時(shí)，也充分保護(hù)了被調(diào)查者的利益，防止權(quán)力的濫用。其關(guān)鍵的一點(diǎn)，是通過制度化的方式確保對(duì)腐敗調(diào)查和處理的獨(dú)立性。

　　第三，堅(jiān)持依法懲處腐敗人員，杜絕所謂的“政治處罰”。腐敗案件一旦確立，就立即進(jìn)入司法程序，政府不得參與或干預(yù)司法程序。無論官位高低、權(quán)力大小，都必須在獨(dú)立的司法系統(tǒng)中依法定罪并處罰。

　　新加坡一個(gè)突出的制度是“高薪養(yǎng)廉”。必須指出的是，高薪養(yǎng)廉不是目的，而是手段。其目的在于大大提高腐敗的成本和代價(jià)，通過將官員的貪腐行為直接同退休、醫(yī)保等福利掛鉤，官員的貪腐行為一旦確定，他不僅將受到法律的懲罰，其薪金福利等也會(huì)被立即取消。這樣一來，沉重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)，有效地阻駭了貪腐行為。

　　顯而易見，在中國(guó)這樣一個(gè)政府規(guī)模巨大，各地發(fā)展水平高低不齊、各部門利益參差不一的大國(guó)，高薪養(yǎng)廉制并不適用。但值得借鑒的是其得以成功的經(jīng)驗(yàn)，即建立健全一套完全獨(dú)立的督導(dǎo)、監(jiān)察、司法制度，時(shí)刻監(jiān)控、嚴(yán)厲查處官員的“絕對(duì)腐敗”行為。這套制度有效運(yùn)作的必要條件，是要以立法形式保障輿論對(duì)官員體系的獨(dú)立監(jiān)督和各級(jí)議會(huì)對(duì)官員的問政制度。

　　對(duì)于“功能性腐敗”，最有效的解決辦法是在法律基礎(chǔ)上，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將各種功能性腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ā⑼该鳌⒐礁?jìng)爭(zhēng)的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。事實(shí)上，包括新加坡在內(nèi)的各發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化高度發(fā)展的過程中，功能性腐敗也長(zhǎng)期泛濫。比如在招標(biāo)過程中，如果法律不健全、監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)“黑箱作業(yè)”，從而導(dǎo)致最糟糕的腐敗現(xiàn)象——絕對(duì)腐敗與功能性腐敗相結(jié)合。同世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，新加坡自上世紀(jì)70年代以來，在嚴(yán)厲打擊以“絕對(duì)腐敗”為核心的有組織犯罪的同時(shí)，還通過立法和加強(qiáng)監(jiān)管等多種措施，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制，依法建立健全行業(yè)規(guī)范，將“功能型腐敗”活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥该鳌⒐礁?jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為合法的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。這樣，“功能型腐敗”得到有效治理和控制，同時(shí)，律師、咨詢、游說、中介、保險(xiǎn)、公關(guān)、調(diào)研、策劃等服務(wù)產(chǎn)業(yè)卻成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積極的建設(shè)力量。其中經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

　　通過“接地氣”的政府運(yùn)作擴(kuò)大政治參與

　　新加坡政府通過制度建設(shè)，保證“執(zhí)政”深入到社會(huì)的最基層。其中，選舉和議會(huì)的作用最為關(guān)鍵。一方面，議員的選舉在各個(gè)選區(qū)中定期、公開進(jìn)行；另一方面，議員在選區(qū)中設(shè)置辦公室，在特定的時(shí)間和地點(diǎn)接受選民的訪問，聆聽選民對(duì)各種政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的意見和反饋，并通過議會(huì)代表將這些意見及時(shí)地轉(zhuǎn)達(dá)給各級(jí)政府，以定期“問責(zé)”包括總理在內(nèi)的各級(jí)政府官員的方式，敦促政府拿出解決辦法。議會(huì)期間，議員們也根據(jù)自己選區(qū)中選民的利益和意愿，積極參與政策的制定和對(duì)政府的問責(zé)。這樣，政府在執(zhí)政過程中始終與社會(huì)緊密聯(lián)系，保持高度的“接地氣”。這十分值得借鑒。

　　值得關(guān)注的是，新加坡自建國(guó)以來，人民行動(dòng)黨的黨員身份始終是保密的。上自總理，下自基層干部，黨員身份從不對(duì)外公布，黨的各項(xiàng)活動(dòng)也以秘密形式進(jìn)行。正如一些人所批評(píng)的那樣，這一做法保持了執(zhí)政黨“政治活動(dòng)隱秘性”。但是，其根本目的，恰恰是將執(zhí)政黨變成執(zhí)政過程中的隱身人，從而凸顯法律和政府在施政過程中的主導(dǎo)地位，而執(zhí)政黨的主張和作用則“隱性”地貫徹于政府的各項(xiàng)功能和法律的實(shí)施當(dāng)中，最大程度上避免了執(zhí)政黨用生硬的政治手段獲取自己的利益。同時(shí)，由于執(zhí)政黨黨員身份的保密，使得利用執(zhí)政黨謀取特權(quán)的活動(dòng)很難有效進(jìn)行，制約了特權(quán)利益集團(tuán)依賴執(zhí)政黨謀求發(fā)展的沖動(dòng)。當(dāng)然，這樣的措施也有它的負(fù)面影響。但總的看來，其維護(hù)政府獨(dú)立形象、保證法律面前人人平等的良苦用心，取得了積極的效果。

　　畢竟，新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，其政府規(guī)模較小、各階層利益趨同、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)劃一、發(fā)展水平較高。因此，從政策制定、實(shí)施到政府行為，它的經(jīng)驗(yàn)都很難為中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)所用。中國(guó)除了政府／官僚體系規(guī)模龐大復(fù)雜之外，更重要的是全國(guó)各地政治經(jīng)濟(jì)文化等各方面發(fā)展水平差異巨大，如完全照搬新加坡經(jīng)驗(yàn)，治理的協(xié)同成本將高得難以承受。但是，新加坡在法制的基礎(chǔ)上，通過制度化確保了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期穩(wěn)定、政治運(yùn)作的民主機(jī)制、人才管理中的有序競(jìng)爭(zhēng)、政治參與的理性進(jìn)取、反腐機(jī)制的獨(dú)立公正、執(zhí)政過程的聯(lián)通“地氣”。這為其政治的長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展奠定制度上的基礎(chǔ)。凡此種種，都十分值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

　　作者簡(jiǎn)介：

　　黃靖教授是一位享有國(guó)際聲譽(yù)的資深中國(guó)問題專家。黃靖教授先后獲得復(fù)旦大學(xué)歷史學(xué)碩士學(xué)位和哈佛大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位，1993-1994年任教于美國(guó)哈佛大學(xué)，1994-2004年任教于美國(guó)猶他州立大學(xué)，2002-2003年任教于美國(guó)斯坦福大學(xué)，2004-2007年擔(dān)任美國(guó)頂級(jí)智庫布魯金斯學(xué)會(huì)外交政策高級(jí)研究員，2008年擔(dān)任新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所高級(jí)訪問研究員。

　　黃靖教授現(xiàn)為新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院教授,目前，也擔(dān)任新華社資深國(guó)際經(jīng)濟(jì)分析師以及中國(guó)國(guó)際與戰(zhàn)略基金會(huì)的顧問。