當(dāng)務(wù)之急是充分理解和落實好三個頂層設(shè)計

　　混合所有制經(jīng)濟發(fā)展必然更加促進(jìn)國有資本與各類社會資本，包括民營資本、外國資本、其他類型資本的廣泛融合也。這就將根本打破了長期以來關(guān)于“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”的種種爭議和思想障礙。

　　在新的歷史條件下，通過積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，必然會充分調(diào)動兩種所有制經(jīng)濟成分的活力、競爭力和創(chuàng)造力。公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟二者也不是誰替代誰的問題，而是取長補短、相互促進(jìn)，共進(jìn)共發(fā)展。可以認(rèn)為，這是本輪企業(yè)改革的重要基調(diào)，也是妥善解決好政府與企業(yè)、政府與市場關(guān)系在企業(yè)改革發(fā)展領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，讓各種企業(yè)生產(chǎn)要素按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律實現(xiàn)有效和優(yōu)化的配置。但目前社會上仍然存在一些觀望和等待的現(xiàn)象，就其原因是對《決定》關(guān)于國企改革的基本思路還沒有完全領(lǐng)會。其實，細(xì)讀《決定》，此輪企業(yè)改革已經(jīng)確立了三個層次的“頂層設(shè)計”。

　　一是對國企準(zhǔn)確定位，實施分類管理。無論是一般市場經(jīng)濟國家還是理論界對國有企業(yè)定位和功能的研究，一般都認(rèn)為國有企業(yè)具有彌補市場失靈、提供公共服務(wù)、平抑經(jīng)濟波動、承擔(dān)社會責(zé)任這幾大功能，就此國有企業(yè)一般也被分為公益型、自然壟斷型、競爭型三大類。由于三個類型的職責(zé)定位不同，其在企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)、組織設(shè)計、制度安排、管理者薪酬制度上完全不同。

　　比如，對公益性國企，是依照專門法律設(shè)立和經(jīng)營的具有專門職能的國有獨資單位。其作用是直接提供公共服務(wù)，沒有經(jīng)濟性目標(biāo)，即不以盈利為目的，靠財政維持。在治理機制設(shè)計上主要是成本控制，強調(diào)公眾代表參與決策和監(jiān)督。管理層薪酬。高管的薪酬標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)其企業(yè)成本控制水平和公眾滿意度與對應(yīng)的政府公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)一致。

　　對壟斷性國企，國際通行的做法都是國有經(jīng)營，這類國有企業(yè)經(jīng)營基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，應(yīng)該以社會公共性作用為主，經(jīng)濟性作用居次，以最大限度保證國民福利最大化。對其中一類稀缺資源類國企，為防止稀缺資源過度耗竭，必須對國內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅，再通過國家財政支出回饋公眾。在治理機制設(shè)計上，與公益性國有企業(yè)一樣，強調(diào)信息公開，在董事會的構(gòu)成上要體現(xiàn)公共性和董事會的集體決策和監(jiān)督。在管理層薪酬確定上應(yīng)與公益性國有企業(yè)一樣，根據(jù)高管貢獻(xiàn)與對應(yīng)的公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)一致。

　　對一般競爭性國企，則完全按照市場化的企業(yè)進(jìn)行運作。

　　有了這樣的國企分類，對于《決定》確定的此輪國企改革的“重頭戲”——積極推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟這樣一個現(xiàn)階段基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)形式就有了推進(jìn)的基礎(chǔ)，首先是從競爭性國企入手，同時推進(jìn)自然壟斷型國企在產(chǎn)業(yè)鏈可競爭性環(huán)節(jié)逐步試點，通過廣泛引入社會資本進(jìn)入，形成國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，進(jìn)而推進(jìn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，真正打造出一批適應(yīng)全球化時代的市場性企業(yè)，確保實現(xiàn)國有資本的放大功能和保值增值，并對國民經(jīng)濟和全民資產(chǎn)作出國有企業(yè)的應(yīng)有貢獻(xiàn)。

　　二是以推動管資本為主加強國資監(jiān)管體制著力推進(jìn)三層次國資管理架構(gòu)。

　　從2002年國務(wù)院國資委成立以來，我國對國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式進(jìn)行了比較大的改革，當(dāng)時確立的目標(biāo)是推進(jìn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利三個統(tǒng)一和“管資產(chǎn)、管事和管人”的三結(jié)合，這十多年，尤其是央企結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，部分企業(yè)實現(xiàn)了“做大做強”的目標(biāo)，但十年來的實踐仍面對一些深層次的問題沒有很好解決，主要表現(xiàn)就是，一是政企政資分開仍不徹底，國有資產(chǎn)監(jiān)管仍以具體的企業(yè)管理為主，國有資產(chǎn)資本化程度不夠理想。二是國資監(jiān)管缺位和越位現(xiàn)象同時存在，部門利益的驅(qū)使導(dǎo)致各政府職能部門過多地干涉到企業(yè)的微觀管理，監(jiān)管者和經(jīng)營者的行政化傾向較嚴(yán)重。三是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局仍然戰(zhàn)線過長，沒有很好向公益性、公共服務(wù)性領(lǐng)域和戰(zhàn)略性競爭領(lǐng)域集中，央企層面涉足競爭性領(lǐng)域過快，主頁不是很突出。

　　因為這樣的問題，導(dǎo)致近年來廣為社會詬病的“國有資產(chǎn)流失論”、“國企領(lǐng)導(dǎo)失位論”、“利益輸送論”和“不公平競爭論”等的現(xiàn)象存在。其核心問題就是經(jīng)濟學(xué)上指出的“委托—代理”問題沒有很好解決，國資委成為雙重代理人角色，國資監(jiān)管體系成為復(fù)雜的多級“委托—代理”關(guān)系，因為信息的不對稱和監(jiān)管的不充分，國企運營中出現(xiàn)了大量的道德風(fēng)險和逆向選擇難題，從而使得資產(chǎn)的代表者、資產(chǎn)的監(jiān)管者和國有資本的投資運營者形成一個多重、多層次的利益博弈鏈條。

　　如何解決這樣的問題，就需要重構(gòu)國有資產(chǎn)運營的授權(quán)體制。這次《決定》明確指出，完善國資監(jiān)管方式的主要手段是要建立健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制。其實質(zhì)是國資委作為全民資產(chǎn)的委托人要對國資主要進(jìn)行股權(quán)運營，建立國有資本投資運營公司這樣一個中間層，來建立健全國資監(jiān)管的三層架構(gòu)，監(jiān)管層今后不再介入具體的企業(yè)微觀層面，主要是通過管資本為著力點，以資本這樣一個“形態(tài)統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，效益評價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的特點，搭建市場化的產(chǎn)權(quán)或股權(quán)交易平臺，大力推進(jìn)國有資產(chǎn)的資本化、證券化程度，以重塑有效的企業(yè)運營架構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)、惡性競爭，切實提高國有資源配置效率，促進(jìn)國有經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。

　　三是以發(fā)展混合所有制為切入點重塑國企法人治理結(jié)構(gòu)。國有資產(chǎn)“資本化”的重要微觀基礎(chǔ)就是完善現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。建立健全國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，特別是構(gòu)建有效、規(guī)范運作的董事會是國資委實現(xiàn)間接監(jiān)管企業(yè)、實現(xiàn)“管資本”的必要前提。目前企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)仍是個世界性的難題。在制度較為成熟的歐美等先進(jìn)國家、跨國公司也不斷地出現(xiàn)各種丑聞，都不同程度地存在監(jiān)管失效問題。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，這個問題也更加突出。其中，一個重要問題，就是“一股獨大”、企業(yè)的“內(nèi)部人控制”問題。近年來出現(xiàn)的大量國有資產(chǎn)流失問題和企業(yè)利益輸送問題，都是法人治理結(jié)構(gòu)建立不到位不健全的表現(xiàn)。破解之道就是要治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步完善董事會制度，切實增強外部董事參與企業(yè)決策、行使監(jiān)督的權(quán)力制衡機制。同時，要切實加大信息公開，對國企整個運營和國有資本財務(wù)和收益情況向社會公開。

　　在新一輪國企改革中，當(dāng)然還需要進(jìn)一步推進(jìn)市場化的職業(yè)經(jīng)理人制度，切實打破國有企業(yè)的行政屬性，徹底解決央企經(jīng)營管理者“亦官亦商”的雙重身份。職業(yè)經(jīng)理人制度是人才市場最具活力與前景的階層，是企業(yè)經(jīng)營管理中最關(guān)鍵的因素。目前我國職業(yè)經(jīng)理人的數(shù)量少、質(zhì)量不高，職業(yè)經(jīng)理人市場不規(guī)范，法制環(huán)境不健全、道德環(huán)境不成熟，職業(yè)經(jīng)理人的市場化評價標(biāo)準(zhǔn)缺失。由于這些原因，造成我國國有企業(yè)激勵機制不健全，經(jīng)營者選擇不合理。一定意義上說，培育成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場，建立有中國特色、符合國有企業(yè)發(fā)展實際的職業(yè)經(jīng)理人制度是完善我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重要工作，也是進(jìn)一步深化我國國有企業(yè)改革的重要制度設(shè)計，這個問題尚需進(jìn)一步破題。